本文摘要：摘要:文章基于1998-2015年地方政府財政社會保障支出數據研究發現，我國區域財政社會保障支出呈現出以下特征:從總量來看，東部西部中部東北;從支出力度來看，東北地區支持力度最大，達到18%，其他地區支出力度較小，在10%左右;從人均支出來看，東北地區遠遠超
摘要:文章基于1998-2015年地方政府財政社會保障支出數據研究發現，我國區域財政社會保障支出呈現出以下特征:從總量來看，東部>西部>中部>東北;從支出力度來看，東北地區支持力度最大，達到18%，其他地區支出力度較小，在10%左右;從人均支出來看，東北地區遠遠超過平均值，東部和中部地區均落后于平均值;從社保支出增量來看，東部地區處于優勢地位，東北地區最少;區域間泰爾指數不斷下降，區域差距不斷縮小，90%以上由區域間差距造成。因此，必須優化中央—地方財權和事權的劃分，適當提高中央政府社會保障事權;根據老齡化率、常住人口等因素加強社會保障支出轉移支付，逐步建立國家最低標準;提高社會保障領域社會統籌層次，不斷增強保險的互濟性;優化地方政府激勵機制，不斷加大對社會保障的投入。
關鍵詞:財政社會保障支出;區域平衡;轉移支付;泰爾指數；社會保障論文期刊
一、引言
公共服務均等化是區域協調發展的重要方向，也是促進我國區域協調發展的重要途徑，社會保障均等化作為公共服務均等化的重要組成部分，其相關研究得到了學術界的持續關注，成為公共服務均等化的主要研究主題(時濤等，2015)[1]。2013年11月黨的十八屆三中全會指出“建立更加公平可持續的社會保障制度……健全社會保障財政投入制度，完善社會保障預算制度。”2017年10月黨的十九大報告指出:“按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。”
改革開放以來，特別是1997年7月國務院頒布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，在全國范圍內統一“統賬結合”的養老保險模式，我國社會保障事業和制度建設得到了長足發展。伴隨著經濟的區域非均衡發展，區域間財政社會保障支出差距不斷擴大，這對區域經濟的平衡發展也產生了深遠影響。在社會保障支出研究方面，學術界的關注點在以下五個方面:第一，探討社會保障支出與經濟增長之間的關系，如范琦、馮經綸(2017)[2]，李佳、趙建國(2016)[3]等，認為現階段社會保障支出的經濟增長功能顯著為正，并且在未來一段時間內將繼續保持;第二，探討農村社會保障支出問題，如盧洪友、劉丹仇(2016)[4]，仇曉潔(2013)[5]等，發現農村社會保障支出存在明顯的地區差距，應不斷完善農村社會保障及相關財政政策制度設計，加大對落后地區農村社會保障的投入;第三，探討社會保障與社會建設方面的關系，如卜芳、肖立國(2017)[6]認為社會保障支出不僅對農村居民幸福感有顯著的正向影響，而且緩解了收入差距過大對農村居民幸福感帶來的不利沖擊;第四，社會保障支出的責任劃分問題，如李鳳月、張忠任(2015)[7]，林治芬、魏雨晨(2015)[8]，認為中央財政社會保障支出比重過低，應該適度加強中央政府在社會保障領域的責任;第五，社會保障支出的差距分析，如殷金朋(2016)[9]，嚴雅娜、張山(2016)[10]認為財政分權、轉移支付和地方財力等因素對社會保障水平的影響效果顯著。
雖然學者對社會保障支出方面的研究比較豐富，但是也存在一定的缺陷或不足。首先，對于區域的劃分，有的學者分為東中西部三大區域進行研究[11]，或者對某一區域社會保障進行研究，本文認為劃分為東、中、西、東北四大區域進行研究更加合理;其次，在社會保障支出的數據方面，存在數據不夠健全、數據老化的問題，例如嚴雅娜、張山(2016)利用的數據只有2004-2013年的，數據明顯老化和不完整，不能反映我國社會保障支出的全貌，本文采用我國1998-2015年數據，數據更加完整;再次，本文對社會保障的增量支出方面進行分析，克服了部分學者對此的忽略，增量支出多，說明其占據優勢，反之，則處于劣勢;最后，對于我國區域間社會保障支出的差距，到底是區域間的差距造成，還是區域內的差距造成，抑或兩者共同作用，需要進一步理清�；谝陨蠁栴}，本文運用1998-2015年數據，分析我國區域間財政社會保障支出的變化趨勢，通過泰爾指數對區域財政社會保障支出差距做出分解，最后提出優化對策。
二、理論闡釋與方法選擇
(一)理論闡釋
社會保障是國家重要的社會經濟制度，是實現民生改善和社會公平正義的基本制度載體，是推進基本公共服務均等化、縮小收入分配差距的重要政策工具，被稱為民生的“安全網”和社會運行的“穩定器”(關博，2016)[12]。我國是一個人口眾多、經濟發展不平衡的發展中大國，經過近40年的改革開放，2016年我國人均GDP達到8865美元，基本上達到中等發達國家行列，在經濟不斷發展的同時，我國社會建設卻相對滯后，經濟與社會的不協調發展成為制約經濟發展的軟肋(范柏乃、張維維，2013)[13]因此，為了實現經濟社會的協調發展以及2020年全面實現小康社會的目標，必須加快推進社會保障均等化建設，進一步完善我國社會保障體系建設。所謂社會保障均等化就是“一個國家或地區在一定時期內每一個居民都能享受到的、政府提供的社會保障服務的質與量的規定性，即完善社會主義市場經濟體制下的分稅制財政體制，理順中央和地方的社會保障財政關系，增強中央政府在社會保障領域內的宏觀調控能力，抑制地區間社會保障服務的不平衡發展，實現全國范圍內各級政府提供社會保障公共服務能力的均等化。”(柯卉兵，2010)[14]。
在構建社會保障均等化過程中，本文認為不能單純地理解為分配結果均等化。平等與公平存在一定的概念疊加，平等是指結果的完全均等，特別是收入或者其他資源在成員之間的無差異分配，而公平不僅帶有主觀價值判斷，還包含了對起點和過程的考慮，因此社會保障的均等化絕對不是絕對的均等化。根據我國社會保障制度的整體設計，社會保障的均等化應該是:
第一，社會保障全覆蓋，保障權利人人共享。社會保障的全覆蓋不僅要做到制度的全覆蓋，而且要實現人群全覆蓋和個體全覆蓋，徹底消除保障盲點。這里的人人共享是指居民無論其戶籍、地域、經濟狀況等，都可以獲得均等的參加機會，并不是所有城鄉居民直接納入一個統一的制度。
第二，平衡社會保障的供給和需求，實現權利和義務相對應。社會保障要體現精算公平理念，堅持“多繳多得”和“長繳多得”的待遇確定方式，實現保障權利和繳費義務的相對應。
第三，調節收入分配差距，分擔民眾經濟風險。隨著風險社會的到來，人們面臨著各種自然與非自然的風險，而弱勢群體承擔了更多的風險責任(張康之等，2009)[15]。要尊重社會保障強化再分配的本質屬性，堅持對低收入等弱勢群體進行適當政策傾斜，有效化解弱勢群眾的經濟風險，矯正因起點不公平而導致的機會不公平和結果不公平。
第四，不同代際責任合理分擔，制度發展平穩有序。制度代際負擔合理，不能損害后代人的保障需求，如果通過將更沉重的支付責任轉嫁給下一代或者下幾代來避免發生財務缺口，這樣的社會保障制度就是不可持續的。
(二)方法選擇
目前，關于地區差異和不平衡的測量主要有以下幾種方法:基尼系數、Theil指數、Kernel密度估計等，本文采用Theil指數來分析財政社會保障支出的區域差異。泰爾指數(TheilIndex)最早由荷蘭經濟學家泰爾(TheilH)1967年提出，泰爾指數能衡量各種經濟社會指標的差異性(林晨蕾、鄭慶昌，2015)[16]，并且其具有在子樣本之間可分解的特性，進而把總體差距分解為不同的內部差距或者地區差距。本文選擇以人口比重為權重，采用泰爾指數來計算1998-2015年間區域社會保障支出差距構成。其計算公式為:
其中，hi是第i區域的財政社會保障支出;hij為第i區域中第j省的財政社會保障支出;pi是第i區域的人口，pij為第i區域第j省的人口。
運用泰爾指數可以衡量區域間的社會保障資源配置差距和區域內社會保障資源配置差距分別對總差異的貢獻，即:區域間貢獻率=區域間差異/總差異;區域內貢獻率=區域內差異/總差異。
三、財政社會保障支出區域差距分析
(一)政府間社會保障支出事權安排分析
如表1所列，1998-2015年，我國財政社會保障支出由595.6億元增長到19018.7億元，18年增長了31.93倍，增長非常迅速，年均增長率達到22.6%，遠遠高于同期我國年均財政收入增長率(15.4%)和年均財政支出增長率(17.8%)，從這一點看我國財政社會保障支出得到了較好的財力保障。1998-2015年中央政府財政社會保障支出由25.1億元增長到2015年的723億元，年均增長率為21.8%，中央財政社會保障支出占財政社會保障支出比例總體上呈現倒“U”型態勢，由1998年的4.3%增長到2004年最高的9.6%，此后不斷下降，2015年比例僅僅為3.8%，總體來看中央比例都非常低。相較于中央，地方政府承擔了財政社會保障支出責任的大部分，1998-2015年地方政府社會保障支出由570.5億元增長到18295.7億元，18年支出總量增長了32倍，年均增長率為23.4%;地方政府財政社會保障支出比例變化比較平穩，由1998年的95.7%上升到2015年的96.2%，上升幅度較小。財政社會保障支出呈現出明顯的地方化傾向(江依妮，2011)[17]。
二)區域財政社會保障支出總量差距分析
根據研究需要，本文把我國劃分為東部地區、中部地區、西部地區和東北地區四大區域。分區域看，1998年以來我國四大區域財政社會保障支出呈現出東部>西部>中部>東北的趨勢，如表2所列。東部地區財政社會保障支出由1998年的197.28億元增長到2015年6188.04億，18年增長了31.36倍，年均增長率達到22.47%;西部地區財政社會保障支出由1998年的162.38億元增長到2015年的5600.06億元，18年增長了34.48倍，增長倍數是四大區域中最多的，年均增長率達到23.15%;中部地區財政社會保障支出由1998年的130.66億元增長到2015年的4321.49億元，18年增長了33.07倍，增長倍數僅次于西部地區，年均增長率為22.85%，低于西部地區，但是高于東部地區;東北地區財政社會保障支出由1998年的80.18億元增長到2015年的2186.11億元，18年僅僅增長了27.26倍，是四大區域中增長倍數最少的區域，年均增長率僅僅為21.46%。
從各區域社會保障支出占社會保障總支出比例來看，東部地區大概占33%左右，中部地區占23%左右，西部地區占28%左右，三個區域間的變動率不大，分別為:15.1%、24.1%和19.5%。變化比較大是東北地區，雖然2009年開始國務院實施了振興東北老工業基地戰略，但是東北地區社會保障支出比例卻呈現出不斷下降的趨勢，由1999年最高的18.9%下降到2016年最低的11.68%，變動率達到61.8%，是四個區域變動率最大的地方。
(三)區域財政社會保障支出力度差距分析
本文采用“財政社會保障支出力度=各區域財政社會保障總支出/各區域財政總支出”來計算各區域的財政社會保障支出力度。支出力度指標能夠反映各區域的地方政府對社會保障事業的重視程度，如果支出力度越大，說明區域政府重視程度越大，反之，就越小。選取部分年份進行比較，總體來看，支持力度呈現出東北>中部>西部>東部的態勢，如表3所列。東北地區1998年為9.54%，此后迅速上升，2006年達到最高值21.55%，此后雖有一定程度下降，2015年也達到18.65%，東北地區成為四大區域支持力度最高的地區，也在一定程度上說明東北地區老齡化程度較高，社會保障壓力比較大;中部地區由1998年的8.95%上升到2007年的最高值15.95%，此后下降到2015年的13.61%，略高于2000年的水平;西部地區1998年為8.78%，此后不斷上升，到2002年達到18年來的最高值15.13%，此后有所下降，2015年為12.89%，低于中部和東北地區;東部地區支持力度由1998年的5.59%增長到2007年的最高值10.23%，此后略有一定下降，2015年為9.75%，遠低于其他區域，這也在一定程度上說明東部地區經濟比較發達，財力較好�？傮w來看，18年來我國四大區域財政社會保障支出力度除了東北較高以外，其他區域均比較低，并且呈現出較大的區域差異。
四)區域人均財政社會保障支出差距分析如表4所列，我國四大區域間的人均財政社會保障支出差距非常顯著。1998-2015年，東部地區人均支出由47.07元增長到1179.24元，18年增長了25.05倍，年均增長率為20.86%;中部地區人均支出由1998年的37.04元增長到2015年的1184.32元，18年增長了31.97倍，是增長倍數最多的區域，年均增長率為22.6%;西部地區由1998年的73.81元增長到2015年的1493.07元，18年增長了20.22倍，增長倍數為四大區域最少的，年均增長率為19.3%;東北地區由1998年的75.82元增長到2015年的1996.99元，18年增長了26.33倍，年均增長率為21.2%。
與此同時，1998-2015年社會保障支出均值由45.71元增長到1330.96元，從均值看，四大區域中，西部地區和東北地區均大幅度超過歷年的平均值，在四大區域中處于優勢地位，而東、中部地區人均財政社會保障支出則遠遠低于平均值，特別是2007年后差距越來越大，因此我國四大區域間人均財政社會保障支出差距非常大。此外，我們從變異系數看，1998-2007年期間變異系數不斷增長，區域差距非常明顯，這8年人均社會保障支出差距呈現擴大趨勢，2007年后變異系數不斷下降，2015年為0.26，區域間人均社會保障支出差距呈現縮小的趨勢。
五)區域財政社會保障支出增量差距分析
社會保障支出增量的變化，能夠反映出我國不同區域間社會保障支出的傾斜度。增量差距在一定程度上也能判斷區域差距是擴大還是縮小了。1998-2016年，我國四大區域社會保障支出增量如表5所列。
四大區域財政社會保障支出增量由1999年的292.6億元增長到2015年的3026.8億元，呈現波浪式上升趨勢，其中2003年、2004年、2010年、2012年和2014年呈現一定下降，其余年份均是上升的;1999-2015年財政社會保障支出增加值總計為17725.2億元，其中東部地區增加值最多，達到5990.76億元，占增加值的33.79%，排名第一;西部地區為5437.63億元，占增加值的30.67%，排名第二，中部地區4190.83億元，占增加值的23.64%，排名第三，最后是東北地區的2105.98億元，占增加值的11.9%。從增量來看，東部和西部地區獲得的財政社會保障資源較多，占有比例較高，具有優勢地位，而中部和東北地區獲得的財政社會保障資源相對少，比例也低，處于劣勢地位，因此，從財政社會保障支出增量來看，區域間差距也比較明顯。
研究結論與優化對策
(一)研究結論
(1)我國財政社會保障支出增長迅速，2015年達到19018.7億元，并得到了較好的財力保障;中央財政社會保障支出比例不斷下降，而地方政府的比例卻不斷上升，財政社會保障支出呈現出明顯的地方化傾向。
(2)1998年以來，我國財政社會保障支出具有明顯的區域差距。從支出總量看呈現出東部>西部>中部>東北的趨勢，且東北地區的變化率最大。
(3)從財政社會保障支出力度來看，東北地區力度最大，東中西部地區均低于東北地區。東北地區支持力度由9.54%上升到18.65%，18年來上升了9.11%;東部地區支持力度在10%左右，上升幅度為4.6%;中部地區與西部地區支持力度均在13%左右，上升幅度也比較小，分別為4.66%和4.11%，區域間支出力度差距非常明顯。
(4)從人均財政社會保障支出看，西部地區和東北地區優勢較明顯，特別是東北地區大幅度高于平均值，而東部和中部地區都低于平均值;此外，從變異系數看，區域差距呈現先擴大再縮小的趨勢，1998年變異系數為0.33，上升到2005年達到了0.49，此后變異系數不斷減小，2015年為0.26。
(5)從財政社會保障支出增加值來看，東部地區增加值最多，達到5990.76億元，占增加值的33.79%;西部地區為5437.63億元，占增加值的30.67%，排名第二，中部地區4190.83億元，占增加值的23.64%，最后是東北地區的2105.98億元，占增加值的11.9%。從支出增量來看，東部和西部地區占有量較多，擁有優勢地位。
(6)從泰爾指數來看，T總值呈現下降趨勢，說明區域間財政社會保障支出差距18年來在不斷縮小;區域差距主要由區域間差距和區域內差距共同造成，但是主要由區域間差距造成，且其貢獻率不斷增大;東部地區和中部地區泰爾指數基本上為負值，說明它們均處于劣勢地位;西部地區泰爾指數除部分年份為負值外，大多數年份為正值，相對處于優勢地位;東北地區泰爾指數大于零，但是其數值不斷下降，優勢地位不斷減弱。
(二)優化對策
(1)優化中央—地方事權的劃分，適當提高中央政府社會保障事權。合理劃分中央與地方政府事權和支出責任，是政府有效提供公共服務的前提和基本保障，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的客觀要求。當前我國中央政府本級財政支出比例過小，2016年僅為14.56%，這一數字遠遠低于美國2013年聯邦政府本級支出比例(52%)，而其他大部分國家中央本級支出比例在40%以上(馬海濤、任強，2015)[18]。因此，下一步我們需要根據支出責任與財政事權相適應原則，堅持基本公共服務的普惠性、保基本、均等化方向，加強中央在社會保障領域的財政事權。
(2)根據老齡化率、常住人口等因素給付社會保障支出轉移支付，逐步建立國家最低標準。由于1994年的分稅制改革和2016“營改增”的全面推行，西部落后地區的財政能力在一定程度上弱化了，這進一步拉大了區域財力差距(唐明、陳夢迪，2017)[19]。因此，中央必須根據各地區的老齡化狀況、常住人口多少來設計社會保障轉移支付，彌補各區域在社會保障領域的財政缺口，轉移支付需要“從公共部門瓜分‘戰利品’(即轉移支付)的治理文化，轉向一個鼓勵負責任的、公平的治理文化”(羅賓、沙安文，2010)[20]。其次，對于社會保障轉移支付的多少，必須建立國家最低標準，標準的基本原則是:第一，根據各地區經濟發展階段、需求強度等進行社會保障需求評估;第二，基于不同群體的需求，優先把社會保障資源給予相對落后地區的人口;第三，中央領導人必須做出堅定的承諾，以此帶動地方政府對社會保障的投入，最終使我國社會保障支出走向規范化與法制化(李文軍、唐興霖，2012)[21]。
(3)提高社會保障領域社會統籌層次，不斷增強保險的互濟性。新中國成立以來，我國社會保障的發展高度依賴于“職業身份”，這種以“職業身份”為基礎的福利制度不僅強化了初次分配形成的社會分層，同時也制約了社會權利的實現(王一，2015)[22]。針對城鄉養老保險、醫療保險制度整合過程中存在的問題，總結經驗，進一步整合、完善社會保障制度，建立城鄉一體、全國統一的社會保障管理機構，統一決策、宏觀調控，實施全國一體的社會保障網絡，降低管理成本，提高管理效率，提升制度的公平性。近期，制度安排方面，逐步拉近城鄉居民基本養老、醫療保險與城鎮職工的標準;再進一步擴充其他如失業保險等的保障范圍和相應保障措施。中長期，在完善城鄉現有社會保障項目、擴大覆蓋面的同時，提高社會保障水平，適時適度整合城鄉各層次社會保障制度，最終實現社會保障制度城鄉一體化。需要指出的是，城鄉社會保障制度一體化發展不意味著一個水平發展，允許存在適度差距。
(4)優化地方政府激勵機制，不斷加大對社會保障的投入。我國地方政府官員的激勵機制主要是官員晉升錦標賽體制，在“在晉升錦標賽下，政府官員的晉升激勵比財政和行政分權所帶來的激勵更為持久和基本。政府官員作為政治參與人，最關心的是行政晉升和仕途，而非地區的財政收入。”(周黎安，2007)[23]社會保障雖然對于經濟的發展具有積極的促進作用(張怡恬，2017)[24]，但是社會保障投入相對來說見效慢，潛在收益也并非地方獨享，地方政府的“搭便車”也就成為一種必然的選擇。因此我們必須進一步優化政府的激勵機制，把社會保障等非經濟性指標放在重要位置，加強對地方官員的約束性，創造公共服務的“競爭性市場”(張新文、李文軍，2010)[25]。
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