本文摘要：【摘要】目的:促進民辦養老機構的發展，推動我國社會福利社會化進程。方法:對安徽省合肥市33家民辦養老機構以及入住的165位老人進行問卷調查，以了解機構情況和入住老人的需求。結果:自2001年以來，合肥的民辦養老機構數、床位數和入住人數逐年增加;94%的養
【摘要】目的:促進民辦養老機構的發展，推動我國社會福利社會化進程。方法:對安徽省合肥市33家民辦養老機構以及入住的165位老人進行問卷調查，以了解機構情況和入住老人的需求。結果:自2001年以來，合肥的民辦養老機構數、床位數和入住人數逐年增加;94%的養老機構收費處于每月500～1000元的中檔水平;27.27%的養老機構屬于自建房屋，69.70%是租用房屋，3.03%屬于改建房屋;21.21%的養老機構投資規模超過1000萬。結論:合肥市民辦養老機構供需結構失衡，資金短缺嚴重以及人力資源匱乏。建議:合理調整機構檔次和功能，加大資金扶持力度，培養專業人才隊伍。
【關鍵詞】民辦養老機構,現狀,問題
獨生子女政策的實施與家庭結構的小型化，使得家庭照料老人的壓力增大，而社會流動速度的加快以及流動空間的擴大、就業機會的增多和代際居住方式的變化使得空巢老人家庭數量不斷增加，空巢期不斷延長，老年人家庭照料難以安排[1]，機構養老模式隨之進入人們的視野。隨著老年人對機構養老需求的不斷增加，我國傳統的福利供給模式遇到前所未有的挑戰�；谶@樣的背景，民政部提出了“社會福利社會化”的概念和設想，希望通過社會力量的介入，形成家庭、市場、企業、社會組織和國家共同構成的多元福利體系。
1983年，民政部在第八次全國民政會議上提出“興辦社會福利事業要調動多方面的力量”的新思路，標志著由國家興辦的社會福利向國家和社會共同參與的方向轉型。1998年以后，政府加大了對社會力量興辦福利機構的政策引導和資金扶持。2000年，民政部等11部委聯合發布了《關于加快實現社會福利社會化的意見》，明確提出推進社會福利社會化的福利政策。
2005年，民政部又發布了《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》，以此為基礎，全國各地開始大力發展民辦養老機構，廣泛開展社會福利社會化的實踐探索。為進一步呼應時代發展的需要，學術界對民辦養老機構的發展問題進行了廣泛探索與研究。
總體上來說，目前主要從以下三個角度來研究民辦養老機構:從民辦養老機構的現狀、問題或影響因素著手提出相應對策[2-4];通過典型個案的細致剖析來透視民辦養老機構的發展狀況[5-7];從入住老人的角度來探討民辦養老機構的發展[8-10]。這些視角為進一步深入研究民辦養老機構的發展奠定了基礎，但仍然存在一些問題:定性研究較多，定量研究少;多局限于個案研究，缺乏某一區域內的普查性數據資料;很少涉及到民辦養老機構的結構問題研究，如供需結構、功能結構和檔次結構等。
鑒于此，本文在借鑒上述文獻成果的基礎上，對合肥市全部33家民辦養老機構進行調查分析，為促進我國民辦養老機構發展、推動社會福利社會化進程提供參考。
1資料與方法
根據合肥市老齡辦提供的所有注冊在案的民辦養老機構名單，對市屬的包河、瑤海、蜀山、廬陽、經開、高新和新站7個城區以及肥東、肥西、長豐、廬江、巢湖5個縣域的民辦養老機構發放《基本狀況調查問卷》33份，回收問卷33份，對沒有回答必填項的養老機構進行電話回訪，充分保證信息的完整和準確性。調查涉及機構基本狀況、入住老人及生活服務、基礎設施、經營管理、管理及服務人員5大項目近100個指標。
同時，在33家民辦養老機構中隨機抽取165位老人進行問卷調查，調查內容主要涉及老人的基本信息、服務需求、消費能力、服務滿意度等方面，旨在從入住老人的角度把握民辦養老機構的發展狀況。
2結果
2.1機構床位數量與入住情況
截至2012年底，合肥市共有33家民辦養老機構。1～100張床位規模的民辦養老機構8家，占全市民辦養老機構的24.24%。100～300張床位的中等規模民辦養老機構19家，占57.58%。300張床位以上的大規模民辦養老機構有6家，占18.18%。
隨著合肥市老年人口尤其是高齡、失能老人的增加以及政府一系列大力發展養老服務事業優惠政策的出臺，自2001年以來，合肥市的民辦養老機構數、床位數和入住人數逐年增加(2004年和2012年機構數沒有變化)，尤其在2006和2008年出現兩次高峰期，床位年增長分別達到98.11%和80.07%，入住人數年增長分別達到97.95%和113.09%。12年來，民辦養老機構的床位利用率在30%～60%之間。
2.2收費水平與服務功能
根據每月收費標準(床位費+伙食費+三級護理費)，可以將養老機構劃分為高檔(1000元以上)、中檔(500～1000元)和低檔(500元以下)三個檔次。高檔養老機構收費高，基礎設施先進完備，服務周到;低檔養老機構收費低，基礎設施落后，服務簡單;中檔養老機構則介于兩者之間。合肥市94%的養老機構處于500～1000元的中檔層次，平均收費在800元左右，高、低檔養老機構分別只有1家。
從需方調查來看，大多數(62.91%)的老人每月可承受的服務價格不超過500元，20.94%的老人每月可承受的服務價格在500～800元之間，16.15%的老人可以承受800元以上的服務價格。從養老機構的功能來看，合肥市民辦養老機構主要包括由衛生部門主管的老年護理院和民政部門主管的老年公寓兩大類。全市老年護理院7家，1303張床位，其主要功能是為半自理和完全不能自理的老人提供照料;老年公寓26家，2009張床位，其功能是為自理老人提供集中居住的照料服務。
根據對民辦養老機構入住的老人調查發現，需三級和二級護理的分別占27.85%和21.97%，需一級護理的占50.18%，意味著半自理和完全不能自理的老人超過了70%。
2.3基礎設施
養老機構的基礎設施主要包括房屋建筑、生活設施和醫療設備等。全市民辦養老機構用地面積達17.25萬平方米，總建筑面積近20萬平方米。27.27%的養老機構屬于自建房屋，69.70%是租用房屋，3.03%屬于改建房屋。在自建房屋的土地來源中，70%屬于土地租賃，28.50%屬于政府劃撥。
在租賃房屋經營的民辦養老機構中，租期5年以下的占34.78%，6～10年的達52.17%，11年以上的占13.15%。與上一年相比，少數(17.39%)民辦養老機構的房屋租賃費用沒有上漲，其他都有不同程度的上漲，多數機構(43.48%)漲幅在5%～10%。在生活設施方面，養老機構普遍設置了公共衛生間(100%)、值班室(93.94%)、活動室(81.82%)、餐廳(81.82%)、公共浴室(81.82%)、圖書閱覽室(69%)和健身房(45.45%)等。
目前，民辦養老機構共有2080間房間，單人間、雙人間、三人間和多人間分別占11.63%、45.82%、28.51%和14.04%。入住老人的房間一般配有電扇、電視、空調、輪椅和衣柜等生活必需品，50%左右擁有緊急呼叫器、電話，20%左右的備有飲水機和網絡。在醫療設施方面，84.85%的民辦養老機構備有急救藥箱，66.67%和51.52%的購有吸氧機和吸痰機，30%左右擁有B超、心電圖儀和急救車。
51.51%的民辦養老機構與醫療急救單位建立了“綠色通道”，其中33.33%享有費用優惠，18.18%不享有費用優惠。沒有與醫療急救單位建立“綠色通道”的民辦養老機構中有39.39%仍然享有費用優惠。
2.4機構收支
民辦養老機構總投資規模近2億元，平均每家養老機構達583.12萬元，其中，21.21%的養老機構投資規模超過1000萬元。預期5年內能收回投資成本的養老機構占3.03%，6～10年的達24.24%，11～15年的占33.33%，16～20年的占27.27%，21年以上的占12.1%。
2012年全市民辦養老機構共支出5797.46萬元，平均每家養老機構支出175.68萬元，其中人工費用和伙食費支出最大。所有民辦養老機構的運營資金都來源于收取入住費用，只有1家養老機構同時也依賴于企業、非營利性組織或個人的捐贈。近70%的養老機構處于虧損狀態，27.27%的養老機構收支基本持平，6.06%的尚有盈余。處于盈利或收支基本持平的民辦養老機構中，近90%的機構利潤率在5%以下，10%的機構利潤率在6%～10%之間。
2.5管理及服務人員
養老機構人員主要由管理人員和服務人員構成。管理人員的管理素質直接關系到養老機構能否良性運作，工作在臨床一線的服務人員的數量和素質直接影響到入住老人的滿意度和養老機構的聲譽度。目前全市在民辦養老機構共有管理和服務人員902人，其中管理人員154人，34.42%畢業于管理學專業。
鑒于老年人對醫療服務的剛性需求，近80%的民辦養老機構聘請了專業醫生和護士專門負責老年人的健康護理，醫生和護士分別有54人和140人，取得執業資格證書的分別占94.44%和81.43%，畢業于醫學和護理專業的分別占96.30%和62.14%。護工有492人，其中取得養老護理員資格證書的占38.62%;小學及以下學歷的達51.73%，大專及以上學歷的不足1%;50歲以上的近90%，30歲以下的不足1%。醫生、護士和護工與入住老人的比例分別是1∶60.57、1∶23.36和1∶6.65。2012年，民辦養老機構的醫生、護士與護工的流失率分別為38.89%、35.71%和22.15%，新聘率分別為28.86%、31.30%和23.86%。
3討論
3.1民辦養老機構床位利用率低，收費水平相對過高，服務功能失衡
2011年，合肥市60歲以上老齡人口達115.98萬人，民辦養老機構的床位數為5649張，每千名老人(60歲以上)擁有床位數不足5張。這一供給比例不僅遠低于發達國家(50‰～70‰)，也低于發展中國家的平均水平(20‰～30‰)。按常理來講，合肥市民辦養老機構床位應該處于供不應求的狀態，但實際上床位閑置率達到40%，一定程度上說明合肥市的養老機構難以滿足老年人全方位、多層次的需求。
在養老機構收費水平方面，老年人的經濟承受能力決定了其更傾向于500元以下收費標準的低檔養老機構，而合肥市的養老機構則集中于中檔層次，養老機構的檔次結構與老年人的經濟承受結構錯位嚴重，很大程度上壓制了老人的消費需求，不可避免帶來低入住率。養老機構養老服務的供給尚不能滿足不同階層、不同經濟水平的老年群體的服務需求，這就需要政府盡快通過政策優惠和財政補貼等方式調整養老機構的檔次結構。
在養老機構功能結構方面，老年公寓只具收養自理老人的功能，卻收入了大量從基本生活自理到完全不能自理甚至需要臨終關懷的老人，沒有按照老人需要照料程度的不同進行功能劃分，設置不同的建筑、設施和人員配備標準，局限于簡單的日常生活照料服務，既忽視了自理老人的精神和社會參與需求，也忽略了半自理和完全不能自理老人的醫療康復需求，最后導致照料和護理服務都不夠專業和細致。養老機構功能結構單一，難以滿足老年人多樣化服務需求，勢必帶來低入住率。
3.2民辦養老機構資金投入嚴重不足
資金投入不足是養老機構面臨的主要問題。養老機構前期投入大，資金周轉緩慢，投資回收周期長，經營風險大，大多數民辦養老機構進行虧損、微利或保本經營，社會資本大都不愿涉入這一領域，從而使得養老機構運營困難。調查也發現，某一較大規模養老機構為了解決資金難題，曾在老齡部門的協助下召開招商會，雖然有許多企業對養老服務這一投資方向很有興趣，但能正式簽約的卻很少。
而在國外，企業、財團、慈善組織、宗教團體以及個人都會盡力為老年福利提供各種便利條件，而國內慈善事業不發達，再加上民辦養老機構私營性質強，一般難以得到民間資金的無償注入與支持。同時，由于養老機構回報率低、風險大，而且絕大部分民辦養老機構在民政部門登記為民辦非企業單位，難以獲得銀行借貸。
為鼓勵社會力量興辦養老機構，安徽省和合肥市政府在土地、稅收、排污、水電氣暖、醫療和培訓等方面相繼出臺了一系列優惠和扶持措施。2010年以來，合肥市先后出臺了《社會養老福利機構開辦補助實施辦法》和《社會民辦養老機構運營補助實施辦法》，對民辦養老機構提供資金扶持。
但資金扶持覆蓋面窄，只對《社會養老福利機構開辦補助實施辦法》頒布后新建的民辦養老機構提供開辦補貼，之前建立的32家養老機構不在此列，而且運營補助也不是所有的養老機構都能申請到，每年仍有大部分排除在外。文件規定，對于新建民辦養老機構，按照每張床位給予1200～5000元不等的補助，但據調查，自建用房的養老機構，每張床位投資達4～7萬元;租房經營的養老機構，每張床位投資在1萬元左右。補貼標準相對養老機構投入而言，并不能從根本上解決養老機構的資金困境問題。
3.3民辦養老機構人員流失量大，專業人才匱乏
醫護人員的數量和素質高低直接影響到養老機構的服務質量和服務水平。目前，醫護人員的專業化程度與入住老人對專業化養老服務的需求之間的矛盾日益凸顯。全市養老醫護人員缺口非常大，數量嚴重不足，照料壓力很大，難以保證服務質量。護工文化層次低、結構老齡化且專業性不強。由于醫護人員工作時間長，勞動強度大，工作壓力大，工作待遇低，社會認同度低，從而導致人才流失現象嚴重。醫護人員流動性較高，服務隊伍不穩定，不僅增加了養老機構的運營成本，而且新聘人員與老年人的重新磨合也無形增加了老年人的心理壓力，不利于服務供給的連貫性與穩定性。
4建議
4.1合理調整民辦養老機構檔次和功能結構
首先，合理調整機構檔次結構。一方面，合肥市可以適當鼓勵發展2～3家高檔養老機構，主要面向經濟條件好、追求高生活品質的老年人群。另一方面，重點發展中低檔養老機構。政府可通過資格評估，將養老機構的運營補貼按照入住的人頭撥付，既讓需要入住養老機構的老人有經濟能力來購買服務，提升有效需求，也可在養老機構之間形成競爭機制，促使養老機構通過競爭來贏得市場份額。
其次，對養老機構進行功能分類。按老人需要照料的級別不同分成三類，即以需要一級護理與專門護理的老人為收養對象的重度護理養老院、以需要二級護理的老人為收養對象的中度護理養老院和以需要三級護理或不需要護理的老人為收養對象的輕度護理養老院，不同功能定位的養老機構有不同的設施、人員配備標準。合肥市重度護理養老院較少，還需要進一步增加重度護理的床位。
除此之外，還要按照“持續照顧”理念加強養老機構內部的功能分區，設立“重度護理部”、“中度護理部”、“輕度護理部”，通過體質評估，分別收養基本生活自理能力程度不同的老人。在這類養老機構中，可以讓入住時基本生活能自理的老人一直住到生活完全不能自理，直至需要“臨終關懷”而最后去世。[11]
4.2加大對民辦養老機構的資金扶持力度
第一，落實各項優惠政策。政府可以將推進養老事業的發展作為領導干部政績考核和晉升的重要指標之一，調動重視、支持養老事業的積極性。[12]對于已出臺的各項優惠政策，政府一定要配以實施細則，及時進行檢查和評估，檢驗政策的有效性和各部門的落實情況。第二，提高補貼額和補貼覆蓋面。建立與合肥市經濟社會發展水平相對應的補貼增長機制和保障機制，提高民辦養老機構的床位和運營補貼標準，逐步擴大運營補貼的發放范圍，并對登記為企業的養老機構新增床位進行補貼。
第三，加強信貸支持。銀行向民辦養老機構發放貸款支持，政府可向銀行提供專項養老基金補貼。銀行根據養老機構的規模、檔次與運營狀況等，對資金相對不足但有一定償還能力的養老機構，將其財產作為抵押，提供低息或無息貸款，或者可規定養老機構運營若干年后可抵消貸款。第四，鼓勵入股合作資助。鼓勵運用合作、合資、參股等方式，允許進入養老機構的社會資本作為股份入股，同時要限定一定比例，按照“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，允許參與分紅和承擔相應責任。
4.3培養養老專業化人才隊伍
第一，提升社會認同度。政府要加強宣傳力度，通過多渠道宣傳養老服務機構及養老護理人員的必要性與重要性，促使社會了解這一崗位，并在心理上認同這一崗位，提升養老護理員的職業聲望及對自身價值的肯定。第二，提供崗位補貼。與交通協管員、保潔員等公益性崗位一樣，政府應建立養老護理員公益崗位，為養老護理人員提供公益性崗位補貼，適當提高他們的工資收入，調動工作積極性。
第三，推行養老護理員職業資格證書制度。建立養老服務業的準入標準，護理人員要獲得相應的專業技能等級證書方能進入養老機構，政府免費或低償提供養老護理、家政服務等相關職業技能培訓，培訓后經職業技能鑒定合格的頒發養老護理員職業資格證書，并定期對養老護理人員進行再培訓。提高護理人員的業務素質、能力水平和法律意識，增強其責任心和愛心，規范護理操作流程，避免失誤和事故發生[13]。第四，定向培養專業人才。政府既可建立專門性培訓機構，也可依托醫科院�；蚱渌殬I院校來培養專業性人才。政府要向養老服務和管理專業方面的學生提供學費補貼，有針對性地培養養老護理知識、護理技術和服務管理能力，并對畢業后進入養老服務機構工作的提供崗位補貼，實現人才培養與人才使用的充分對接。
參考文獻
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