加快探索建立草碳匯交易市場

　　摘要:草原保護關乎我國生態安全，關乎農牧業發展，關乎民族團結和邊疆穩定。我國草地面積廣闊，草碳匯潛力巨大。在碳交易市場中開辟碳匯板塊，探索建立草碳匯交易市場，對加快草原生態建設、緩解減排壓力、統籌山水林田湖草系統治理、實現生態產品價值、優化資源配置等具有重要意義。

　　探索建立草碳匯交易市場，應盡快將草碳匯交易作為環境治理和生態保護市場體系的重要組成部分納入國家生態文明制度建設規劃中，加快研究制定草碳匯交易相關的法律法規標準體系，選取草原大省開展草碳匯交易市場建設試點，利用碳排放權交易市場推進草碳匯交易市場建設，加快建立健全草碳匯統計、報告、監測、核查、評價、考核、監督等支撐體系。

　　關鍵詞:綠色發展,草碳匯,交易市場

　　草原是我國重要的生態資源，保護好建設好草原不僅關乎生態文明建設，還關乎脫貧攻堅、民族團結和邊疆穩定。然而，我國草原生態保護欠賬較多，草原生態系統仍很脆弱，草原生態保護形勢依然嚴峻。目前，國家和地方政府的財政投入仍難以滿足草原生態建設的需求，需要多種市場主體共同參與到草原保護和建設中來。

　　習近平同志在黨的十九大報告中指出，要統籌山水林田湖草系統治理�！秶�家林業和草原局關于促進林草產業高質量發展的指導意見》(林改發〔2019〕14號)指出:“實施林草碳匯市場化建設工程，完善碳匯計量監測體系，加快發展碳匯交易。”因而，有必要在碳交易市場中開辟碳匯板塊，加快探索建立草碳匯①交易市場，助力我國草原生態建設和保護。

　　一、建立草碳匯交易市場意義重大

　　(一)我國草地面積廣闊，草碳匯潛力巨大

　　我國草地面積廣闊。我國天然草原面積約為3.9億公頃，占全球的12%，位列全球第一。草原是我國面積最大的陸地生態系統，覆蓋了約2/5的陸地面積，草原面積分別是耕地、森林面積的2.9倍、1.9倍。此外，我國非草原地區還有大量的草坡、草坪、草本農作物等。草原主要分布在西藏、新疆、內蒙古、青海、甘肅等北方旱區和青藏高原區，這些地區的草原面積占全國的比重超過70%。這些地方是我國的江河源頭區、生態脆弱區、邊疆地區和重要生態屏障區，保護好這些地區的草原對保障國家生態安全具有重要意義。

　　草原是重要的碳匯載體。長期以來，有學者認為草原植物被家畜采食后又變成二氧化碳排向大氣，沒有穩定的生物累積量和固碳效果，是碳源而非碳匯。而實際上草原植物發達的根系可時刻與土壤進行物質循環和能量交換，能在土壤中積累大量有機物質，同時草原因“一歲一枯榮”而產生的大量枯落物可形成厚厚的泥炭或腐質層，產生碳匯。此外，我國約1/3的草原由于坡度大、交通不便等因素不能用于放牧，可放牧的草原也有大量不可食用的牧草，由此也可形成碳匯。

　　我國草碳匯潛力巨大。種草、改變經營方式等途徑可帶來巨大碳匯。首先，種草可改變土地類型并增加固碳能力，若將荒漠化土地全部恢復成草地，每年可新增碳匯5億～10億噸。其次，我國中度和重度退化草原面積仍占1/3以上，通過實施禁牧休牧、草畜平衡等方式恢復草原固碳能力，可新增碳匯約40億～60億噸，約為植樹造林新增碳匯量的1.4倍①。

　　第三，在單位時間、單位面積內，草可以反復收割，其吸碳固碳能力比樹強。例如，據測算，在同等條件下，5年時間，中南林業科技大學雷學軍教授發明的“速生碳匯草”固碳量是榕樹的100倍，通過新技術將速生碳匯草開發成磚頭等耐用產品和新材料，可以將草碳匯有效封存在人類能長期使用的物質材料中，從而新增大量碳匯[2]。

　　(二)有助于緩解減排壓力，為排放大戶開辟新的綠色發展路徑

　　2018年我國碳排放總量較上年增長超過2%，我國實現2030年二氧化碳達峰排放承諾面臨較大壓力。已有的節能減排、碳排放權交易等措施不能完全實現減少二氧化碳排放的目的。與此同時，過去十年多來我國植樹造林工作已覆蓋絕大多數荒山荒地，新增森林碳匯潛力有限。草原具有很強的吸碳固碳能力，草原保護和生態修復、非草原地區種草等可新增巨額碳匯，從而有效緩解我國碳減排壓力。草碳匯交易可為排放大戶降低綠色發展成本。

　　2015年，中國在巴黎大會上承諾將于2030年左右使二氧化碳排放達到峰值，國際碳減排承諾給火電、煤炭、鋼鐵等碳排放大戶帶來了一定的減排壓力。升級改造、碳捕捉等減碳措施的每噸固碳成本高達上千元，大大提高了企業的成本。而碳匯交易給碳排放大戶提供了更低成本的完成減排任務的路徑和方式。草原固碳成本約為200元/噸，森林固碳成本約為450元/噸。碳排放大戶通過種草或購買草碳匯的減碳成本不足工業減排措施的五分之一，具有較高的經濟效益[3]。因此，加快探索草碳匯交易將為碳減排開辟一條新路。

　　(三)有助于加快草原生態建設，為種草護草主體提供新的動力

　　黨的十九大報告指出，要統籌山水林田湖草系統治理。草原在山水林田湖草系統治理中具有重要作用。草原是黃河、長江等重要江河的發源地，長江水量的30%和黃河水量的80%直接源自草原。同時，草原是重要的動植物物種資源庫，分布著數千種植物和上萬種動物。然而，我國草原生態保護欠賬最多，總體惡化局面尚未根本扭轉。草原是我國山水林田湖草系統治理的重要短板。

　　一方面，我國草原多位于青藏高原等江河源頭區，這些地區人跡罕至，生態環境脆弱，保護難度較高，資金需求較大。另一方面，過度放牧、開礦等行為導致大量優質草原消失，很多草原存在不同程度的退化、沙化、石漠化等現象，草原生態功能嚴重下降。

　　草原逐漸成為我國沙塵暴的主要源頭，其植被覆蓋度的高低直接關系沙塵暴的強度和大氣環境質量。近年來，我國加大了對草原生態建設的投入力度，但這方面的投資大、周期長、見效慢、資金缺口巨大。以內蒙古為例，每年草原生態建設實際投入總金額約為8億元，但資金需求約為50億元，資金缺口巨大[4]。

　　草碳匯交易可為種草護草主體帶來收益，提高其草原生態保護和建設的積極性。只有為種草護草者開辟更多融資渠道，才能實現草原的可持續發展，而草碳匯交易是重要的融資渠道。按目前碳市場價格，種草護草者可通過碳匯交易獲益150元/公頃，約為生態補償標準的1.5倍，并且隨著碳價的提高，草碳匯交易的經濟效益將進一步增加。當牧民看到通過草碳匯交易可換取財富時，就會更積極地投入到草原保護和建設中。草碳匯交易，一方面可有效改善生態環境，另一方面可解決部分農牧民的就業難題。

　　(四)有助于實現生態產品價值，提高全社會資源配置效率

　　草碳匯交易可為實現生態產品價值提供新的市場途徑。草原可以提供多種生態產品，包括草、牛、奶等物質產品，旅游等服務產品，以及固碳釋氧、調節氣候等調節服務產品。其中，草原提供的物質產品和旅游文化服務產品可以通過市場交易、產業化經營等途徑實現價值。但草原的防風固沙、固碳釋氧等調節服務功能主要依靠財政補貼等政府途徑實現價值，仍缺乏有效的市場途徑。草碳匯交易可以為實現草原調節服務價值提供新的市場途徑。

　　草碳匯交易可提高全社會的資源配置效率。當前，我國工業企業主要分布在東南沿海地區，技術減排潛力日益減小，碳減排成本卻快速上升。西北內陸地區擁有大面積的草原區，面臨發展和保護的兩難選擇。在草碳匯交易市場中，邊際減碳成本較高的東部碳排放大戶可通過購買西部欠發達地區的草碳匯降低自身成本，西北草原保護者和建設者可以通過售賣草碳匯獲得可觀的經濟收益。通過草碳匯交易，全國各地可發揮各自優勢，實現宜草則草、宜工則工的布局，從而提高全社會的資源配置效率。

　　二、借鑒其他生態環境交易市場建設的經驗

　　我國的碳交易市場主要通過碳配額控制重點排放單位的碳排放量，并通過交易提高碳減排效率。該市場可以約束排放大戶的碳排放行為，卻無法有效激勵吸碳固碳主體增加碳匯。已有碳匯項目主要通過抵消機制參與碳交易，碳匯成交量比重不足0.5%，超過70%的碳匯項目是森林碳匯。當前，我國草碳匯交易尚處于探索階段，仍未有草碳匯項目進入碳市場交易[5]。

　　青海省正在開展三江源高原草地碳匯研究，內蒙古自治區成立了內蒙古碳匯評估研究院。政府、企業和公眾對草碳匯重要性認識還不到位，草原基礎數據仍較薄弱。在探索建立草碳匯交易市場中，我國需要充分借鑒排污權交易、林權交易等已有市場建設的經驗。

　　(一)規則先行

　　與商品交易市場不同，生態環境交易市場屬于創建性市場，需要政府在法律上明確產權、提出要求等。如我國在推進排污權交易過程中，先后出臺了很多法律、法規、規劃和指導意見，包括《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》(國發〔2005〕39號)、《國家環境保護“十二五”規劃》《國務院辦公廳關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》(國辦發〔2014〕38號)、《大氣污染防治法》《水污染防治法》等。因此，建立草碳匯交易市場，也需要規則先行，制定相應法律、法規、標準、政策等。

　　(二)開展試點

　　我國在推進排污權、碳排放權、林權、水權等生態環境交易市場建設過程中均積極開展了地方試點。以排污權交易為例，我國從2007年開始試點排污權交易，至今已覆蓋超過28個省市。試點區域由于經濟水平、社會條件等不同，排污權交易市場的機制也有所不同，但都形成了通過行政手段明確一級市場確權、通過監督監管條例明確二級市場交易規則等經驗。因此，探索建立草碳匯交易市場也可以先開展地區試點，總結經驗后進行推廣。

　　(三)突出重點

　　以碳排放權交易為例，2011—2017年，我國在七省市試點中均將碳排放重點企業列為重點減排對象。在建立全國碳排放交易市場過程中，我國以發電行業為突破口率先啟動全國碳排放交易體系，將逐步擴大到石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙、航空等其他高碳排放行業。因此，探索建立草碳匯交易市場，也需要明確重點，選取重點區域、重點類型草碳匯，優先開展草碳匯交易的相關工作。

　　(四)夯實基礎

　　生態環境交易市場需要有完善的支撐體系，以保障交易的平穩與公平。以排污權交易為例，排放企業排污量核查、排污權初始分配、交易監管等是維護市場公平競爭秩序的重要內容。在國家環保部門的排污量審核、監控、報告體系之外，我國多數試點地區形成了地方排污權交易市場監測審查制度。因此，探索建立草碳匯交易市場，也需要建立健全統計、報告、登記、監測、核查、評價、考核等制度。

　　(五)分步實施

　　建設生態環境交易市場具有探索性、創新性，難以一蹴而就。以碳排放交易市場為例，我國分三步推動建立全國碳排放權交易市場:2014—2015年為準備階段，主要完成碳排放權交易市場基礎建設工作;2016—2020年為運行完善階段，主要完成配額分配、市場啟動、穩定運營等工作;2020年以后為穩定深化階段，將進一步增加交易產品，發展多元化交易模式。建立草碳匯交易市場也是一項復雜的制度創新，需要借鑒已有經驗，設立不同階段的目標，分步有序推進。

　　三、建設草碳匯交易市場的政策建議

　　(一)將草碳匯交易市場納入國家生態文明制度體系中

　　探索建立草碳匯交易市場，可以為草原生態建設開辟新的融資渠道，可以緩解減排壓力，可以優化資源配置等。因此，迫切需要從國家生態文明建設的高度來明確草碳匯交易市場的地位，將建設草碳匯交易市場納入生態文明制度建設的“四梁八柱”中，作為環境治理和生態保護市場體系的重要組成部分。與此同時，還需要將建設草碳匯交易市場納入經濟社會發展總體規劃中，提高政府、企業和公眾對草碳匯的認知，為草碳匯項目的開發和市場交易提供保障。

　　(二)著手研究制定草碳匯交易的法規、標準和指導意見

　　制定和完善草碳匯交易市場的相關法律、法規和標準。一是完善《草原法》，新增草碳匯確權、草碳匯交易法律要求等內容。二是推進草碳匯交易法治化，在《碳排放權交易管理條例》中對碳匯交易各方的權利義務和法律責任等明確規定，確保草碳匯交易有法可依。三是推動草碳匯評估法治化，建立官方評估制度，對草碳匯交易相關的經濟活動進行審查和評價，出臺草碳匯相關的計量和實施標準。四是針對草碳匯交易出臺國家層面或部門層面的專門指導意見，明確建設草碳匯交易市場的指導思想、原則、目標、重點任務和保障措施，為建設草碳匯交易市場提供方向指引。

　　(三)盡快開展草碳匯交易市場建設試點

　　盡快出臺草碳匯交易市場建設的試點方案，選取內蒙古、青海等草原大省和其他人工種草做得較好的地區或基地作為試點地區，試點內容可包括4方面。一是加快探索草碳匯核算方法學。試點地區可重點關注種草、草地經營、草產品封存等三類草碳匯項目核算方法學。

　　二是加快探索草碳匯項目運行機制。在試點地區開展草碳匯項目的申報、核查等，解決草碳匯交易環節中可能出現的問題。三是探索草碳匯交易機制。探索建立草碳匯交易平臺，制定草碳匯量核證、一級市場交易、二級市場交易流程，探索通過金融資本推動碳匯項目擴張的途徑。四是探索建立草碳匯交易的政府管理體制。試點地區探索成立或明確草碳匯交易政府管理部門、交易平臺公司等，探索制定草碳匯交易的監管制度和財稅等配套支持政策。

　　(四)利用碳排放權交易市場推進草碳匯交易市場建設

　　碳匯交易市場是碳交易市場的重要組成部分，碳匯可通過抵消機制、碳中和機制等途徑進入碳排放交易市場。草碳匯交易是碳匯交易的重要內容，草碳匯交易市場建設需依托現有的碳排放權交易市場。目前是我國建設全國性碳排放交易市場的關鍵時期，交易規則、監管制度等正在形成。因此，探索建設草碳匯交易市場需要抓住這一機遇，推動將草碳匯項目納入碳排放交易體系中，在碳排放交易相關條例中明確碳匯項目的交易途徑和方法，提高碳匯交易在碳排放交易市場中的地位。

　　(五)加快建設草碳匯交易市場的支撐體系

　　建設草碳匯交易市場是一項復雜的系統工程，需要建立起一整套支撐體系。一是建立草碳匯交易體制機制。明確草碳匯交易管理機構，建立草碳匯監測、驗證與認證機構，形成政府、企業和公眾參與的三方監督機制，構建完整的草碳匯統計、報告、監測、核查、評價、考核和監督體系。二是加快專業人才培養。加大草碳匯市場開發等專業人才的引進培養力度，加快培養草碳匯方面的碳基金、碳信用、碳交易、碳評估等專業人才。三是夯實草碳匯信息基礎。建立健全草原地上地下監測體系，逐步建立起草碳匯信息庫，形成各地區的草碳匯基準賬戶，為草碳匯交易市場發展提供信息支撐。

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