本文摘要：摘 要：近年來，我國多個省份先后實施相關政策以做大做強省會城市，推行強省會戰略已然 成為一種新趨勢。實施強省會戰略有利于帶動省域經濟發展、拉高省會城市發展排名，并為省會城 市高速發展提供更多要素儲備，但也拉大了地區間的差距，容易造成公共品的供
摘 要：近年來，我國多個省份先后實施相關政策以做大做強省會城市，推行“強省會”戰略已然 成為一種新趨勢。實施“強省會”戰略有利于帶動省域經濟發展、拉高省會城市發展排名，并為省會城 市高速發展提供更多要素儲備，但也拉大了地區間的差距，容易造成公共品的供給不足，加劇城市間 的 GDP 競爭，忽略環境保護。為此，應注重“強省會”戰略推進的地區特性，充分發揮政府和市場作用， 及時補足公共品供給，加強規劃引領。
關鍵詞：“強省會”戰略;城市首位度;城市競爭;省域經濟發展
近年來，多個省份實施一系列“強省會”戰略， 作為其謀求經濟持續發展的一大杠桿。2019年 12 月，習近平同志在《求是》上發表文章指出： “我國經濟發展的空間結構正在發生深刻變化， 中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主 要空間形式。 ”[1] 可見，做強中心城市、省會城市， 不僅是地方政府所期，而且是中央所盼。
從 2019 年省會城市①GDP占全�、诒戎氐� 數據來看，占比 30%以上的有 10 個，其中占比 35%以上的有：銀川(50.60%)、長春(50.35%)、西 寧(46.63%)、哈爾濱(38.56%)、成都(36.50%)、 拉薩(36.39%)、西安(36.14%)和武漢(35.40%)， 占比為 20%—30%的省會城市有 13 個，占比 在20%以下的只有 4 個;而 2009 年 GDP 占比 30%以上的省會城市僅有 8 個，20%以下的有 6個，其中濟南占比不足 10%。27 個省會城市的占 比平均值從 2009 年的 26.83%上升到了 2019 年 的 28.51%③。
可以看出，“強省會”戰略已逐漸成 為省域經濟發展的趨勢。 我國已有多個省份形 成較為穩固的“強省會”格局。 “強省會”一方面體現在省會城市本身的強 大、強勢上，另一方面也體現在各省份進一步做 強省會城市的趨勢和決心上。多數省份做強其省 會城市的方式往往是通過對周邊城市甚至其他 省份生產要素的爭奪，如行政區劃的重新劃分、 利用優惠政策吸引本省乃至全國要素、爭取如 “國家中心城市”等國家級戰略平臺來獲 得 優 惠政策傾斜等。 在近年來實施“強省會”戰略的 省會城市中，其 GDP、土地面積、常住人口、財政 收入等指標都有明顯的增速提升。
一、相關文獻綜述
馬克思等對城市的地位進行了論述。 馬克思 指出，“城市本身表明了人口、生產工具、資本、 享樂和需求的集中”[2] 。 隨著人類社會的發展， 人們逐漸固定生活在某一地方，從事生產，繁衍 后代，就是在這人類最初的生活和生產的聚居點 上，萌生了城市的雛形;而生產力的不斷發展，為 城市的產生創造了物質前提，主要表現為剩余產 品不斷增加、社會分工不斷擴大、人類經濟活動 不斷聚集。
列寧指出：“哪里有社會分工和商品 生產，哪里就有‘市場’。市場量和社會勞動專業 化的程度有不可分割的聯系。”[3] 列寧最早把城 市和經濟中心直接等同起來，他指出，“城市是 經濟、政治和人民精神生活的中心”[4] 。 在隨后的區域非均衡發展理論中，又有諸多 學者論證了區域中心地在經濟發展中發揮的巨 大作用。如佩魯提出的“增長極”理論指出，“增長 極”由創新企業的集聚而形成，這些企業的資本 和技術高度集中，具有規模經濟效益，不僅自身 增長迅速，而且對鄰近地區也會產生巨大的輻 射作用，具有“擴散效應”[5] 。
又如，弗里德曼提出 的核心—邊緣理論指出，核心區憑借較優越的發 展條件和較高的經濟效益，吸引各生產要素從邊 緣區向核心區轉移，進而帶動邊緣區發展;克魯 格曼提出的中心—外圍理論認為，在一個平衡的 區域內，能夠自發地產生經濟的集聚現象，集聚 的地方即為中心。上述理論中的“增長極”、核心 區以及中心區一般都是城市或城市集聚區[6] 。 中 心城市在區域內發揮著一般城市所不能替代的 作用，如杰斐遜提出的城市首位度理論指出，一 個國家的“首位城市”一般比這個國家的第二城 市大得多，它不僅在經濟上發揮著不可替代的作 用，而且還體現了整個國家和民族的情感，在國 家中發揮著異常突出的作用[7] 。
在我國，一定區域或省域內的首位城市往往 就是省會城市，它是省域經濟乃至區域經濟發展的中心，是區域城市體系的主導者[8] 。相較于其 他非省會城市，省會城市一般更具規模經濟效 益，能自發吸引更多的資源流入，進而得到更快 的發展，而市場調節下的大城市的合理發展也更 有利于提高經濟效益和合理利用資源，尤其是節 約土地資源[9] ，這些優勢使省會城市的規模能得 到更加快速的增長。 同時，我國區域發展總體戰 略的推進很大程度上是通過大城市和城市群來 實現的[10] 。
因此，要充分發揮中心城市和城市群 在區域協調發展中的帶動引領作用[11] �？梢姡�“強 省會”戰略的實施和我國“強省會”格局的形成， 一方面是我國市場經濟發展的自然規律所致， 另一方面也是政府因省施策的選擇。 但省會城 市并非越大越好，有學者指出，行政級別高的城 市往往規模也過于偏大，而隨著城市規模的增 大，城市經濟效益呈現先增長后下降的倒“U”型 變化[12] 。 因此，若地級市城市與省會城市經濟實 力差距過大，可能反而會阻礙省會城市中心性的 發揮[13] 。
那么，“強省會”戰略的實施到底是好是壞 呢? 其利弊以及推行過程中應注意的要點有哪 些呢?這些是本文的主要關注點。本文從調整行 政區劃、大力撤縣設區、參與“搶人才大戰”以及 爭取國家級戰略平臺等方面出發，梳理并分析全 國各省會城市實施的“強省會”戰略，進而對“強 省會”戰略展開利弊討論，最后從注重“強省會” 戰略推進的地區特性、政府和市場充分結合、 及時補足公共品供給以及加強規劃引領等方面 提出“強省會”戰略提質增效的建議。
二、實施“強省會”戰略的主要途徑
“強省會”戰略是在區域經濟發展中，當地政 府采取行政或經濟手段來壯大省會城市的經濟 規模并加速經濟增長的一系列方式和策略。 “強 省會”戰略在全國多個省份愈演愈烈，各地紛紛 出臺了多種政策來做強省會城市，如通過行政區 劃調整來擴大城市面積、通過撤縣設區來增強市區實力、通過參加“搶人才大戰”來吸引人才以及 通過爭取國家級戰略平臺等方式來獲得優惠政 策，等等。
(一)通過行政區劃調整來擴大城市面積
“強省會”戰略中最為直接的手段便是對行 政區劃進行重新調整，其中合肥、濟南、成都、西 安和長春動作幅度較大。行政區劃的 重新調整，不僅能在短時間內給省會城市直接帶 來大量的土地、人口等要素，還能把原有地區的 產業、產值、基礎設施等各種現有成果直接“收入 囊中”，是所有“強省會”戰略中最為直接、最為有 效的方式。 以濟南為例，雖然 2019 年合并萊蕪后，濟 南仍然是全國首位度最低的省會城市之一，但是 其 GDP 體量已經在 2019 年底首度躋身全國前 20 強，同時也獲得了前所未有的曝光度。“強省 會”戰略的推進使得濟南的經濟規模快速擴大， 扭轉了民眾對于以前青島無論在經濟規模和知 名度上都遠超濟南的傳統認知，大幅提升了濟南 的“存在感”。
(二)通過撤縣設區來增強市區實力
除了通過直接對行政區劃進行調整外，實施“強省會”戰略還體現為各省會城市不斷地撤 縣(包括縣級市，下同)設區。在我 國，縣是與農村經濟社會形態相適應的行政區 劃建制，而區是與城市經濟社會形態相適應的 行政區劃建制[14] 。 通過撤縣設區不僅可以擴大 城市的行政區劃面積[9] ，而且在統籌分配財政 資源的過程中，能將更 多財政 資源 集中于 市 轄區內[15] ，進而實現更快的經濟增長。 在做強省 會城市的過程中，撤縣設區被廣泛采用。
(三)通過參與“搶人才大戰”來促進高端人力資源集聚
近年來，不少一線、二線甚至三線城市積極 參與“搶人才大戰”，通過降低落戶門檻、加大住 房補貼、增加就業保障等方式來吸引人才。 杭州是此次“搶人才大戰”中率先起跑 的城市，早在 2017 年 4 月，杭州就印發了《杭州 市新引進應屆高學歷畢業生生活補貼發放實施 辦法》，隨后，西安、成都、武漢等城市緊跟步伐， 陸續出臺了各自的人才新政。“搶人才大戰”的爆 發使我國的人才資源不斷向一線城市和省會城市加速聚集。
參與“搶人大戰”的城市“搶”的不只是人，而 且是高質量的人力資本，“搶”的是創新創業者、 消費者、納稅人、養老金供給者，這些都是決定城 市未來良性發展的核心資源。 “搶”到更多人才，有 利于人口要素的聚集，為推動經濟發展提供持續 動力，且高素質勞動力的增加能帶來全要素生 產率的提升，進而提高經濟發展效率，同時還有 利于調節人口結構，緩解老齡化趨勢，提高省會 城市的可持續發展能力。
三、實施“強省會”戰略的利弊分析
“強省會”戰略的實施對省域經濟的各個方 面都有著深遠影響。 隨著省會城市規模的不斷 擴大和影響力的不斷提升，整個省份能否快速健 康發展越來越依賴于其省會城市。“強省會”戰略 的實施在具有其正面意義的同時，也有不足之處。一方面，在市場作用的調節下，大城市的合理 發展更有利于生產效率的提高和資源的合理利 用[19] ;另一方面，如果一味地用行政手段強行推 進“強省會”戰略，可能并不利于地方經濟的持續 發展和提質增效。四、推動“強省會”戰略提質增效的建議 “強省會”戰略是否應當實施，應當怎樣實施， 不僅關系到省會城市自身的發展，而且關系到整 個省域經濟的健康發展。針對前文提出的不足之 處，這里認為，應從四個方面加以改進。
(一)“強省會”戰略的推進應更加注重地區特性
針對發展相對滯后、生態承載力較弱的地 區，應當尤其注意實施“強省會”戰略的力度和方 法。 從全國省會城市首位度來看，首位度高的地 區往往都是相對落后的中西部省份。如果在這 些省份仍然以較為粗放的方式實施“強省會”戰 略，那么在政策推動力和集聚吸引力的雙重作 用下，各種要素和資源持續不斷地往省會城市 匯聚，最終只會進一步拉大省內不同城市間的 差距，甚至出現兩極分化的情況，不利于整體經 濟發展水平的提升。 另外，某些西部地區的資源 環境承載力較弱，在發展過程中，應當圍繞當地 的比較優勢合理引入和布局產業，強化生態環 境保護，提升發展質量和效率，而不能盲目地 “攤大餅”。
在相對發達的地區，如浙江、山東、廣東等省份，其省會城市的首位度往往較低。 在這些省份內，除省會城市外，往往還存在多個副中心城市， 或是已經建立起較為完整的梯度城市群。 在這 些相對發達的地區，首位城市與其他城市間應進 一步加強聯系，充分發揮省會城市和首位城市的主導作用，構建城市發展集群網絡，引導集群網 絡內產業合理分工，帶動城市群綜合競爭力進一步提升。
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(二)“強省會”戰略的實施應當采取政府和市場相結合的方式
要充分發揮市場在經濟運行中的重要作用， 激活各方市場主體的積極性，增強市場力量對 “強省會”戰略的支撐。 在推進“強省會”戰略的過 程中，應充分尊重市場經濟運行規律，考慮當地 經濟的實際情況，合理批復和規劃項目，避免作 出有違市場規律、脫離實際環境、過度理想化的 決策。 在努力提升省會城市市場競爭力的基礎上， 靠要素供給市場和產品需求市場來吸引企業入 駐，維護好公平的市場競爭環境，而不能僅僅通過現有資源的簡單重新分配來做強省會城市。在 人才和資金方面，不僅要想辦法“吸引來”，更要想辦法讓人才和資金“留下來”。要完善相關配套 政策，用政策“吸引”，用市場“培育”，增強人才歸屬感，提高資金安全感。
參考文獻
[1]習近平.推動形成優勢互補高質量發展的區 域經濟布局[J].求是，2019(24).
[2]馬克思, 恩格斯.馬克思恩格斯全集：第 3 卷 [M].中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作 編譯局，譯.北京：人民出版社，1956：57.
[3]列寧.列寧全集：第 1 卷[M].中共中央馬克思 恩格斯列寧斯大林著作編譯局，譯.北京：人 民出版社，1957：83.
[4]列寧.列寧全集：第 19 卷[M].中共中央馬克 思恩格斯列寧斯大林著作編譯局，譯.北京： 人民出版社，1957：264.
作者：張 航 丁任重
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