本文摘要：積重難返的美債問題給中國等債權國的資產安全帶來隱憂;而中國作為美國最大債權國，同樣造成了美國國家安全的擔憂。由于中美債務關系的非對稱性，美國的行動能力并未受到影響。美債問題還間接加劇了中美貿易摩擦及人民幣匯率問題的爭議。中美債務關系的相互依
積重難返的美債問題給中國等債權國的資產安全帶來隱憂;而中國作為美國最大債權國，同樣造成了美國國家安全的擔憂。由于中美債務關系的非對稱性，美國的行動能力并未受到影響。美債問題還間接加劇了中美貿易摩擦及人民幣匯率問題的爭議。中美債務關系的相互依賴還將長期持續，并將對中美關系產生深遠影響。
[摘要]近年來，美國國債問題日益引起國際社會的矚目。奧巴馬政府采取了削減預算赤字等措施來緩解國債劇增的壓力。積重難返的美債問題給中國等債權國的資產安全帶來隱憂;而中國作為美國最大債權國，同樣造成了美國國家安全的擔憂。由于中美債務關系的非對稱性，美國的行動能力并未受到影響。美債問題還間接加劇了中美貿易摩擦及人民幣匯率問題的爭議。中美債務關系的相互依賴還將長期持續，并將對中美關系產生深遠影響。
[關鍵詞]中美關系;美債問題;美國對華政策;
自2007年美國爆發次貸危機引發金融危機以來，美國國內經濟復蘇乏力，失業率居高不下，對全球經濟產生了嚴重沖擊。在此背景下，事關眾多投資者利益的美國國債問題日益引起世人矚目。作為美國最大的債權國，中國的資產安全面臨嚴峻考驗。同時美債問題對中美政治關系和經濟議題產生了廣泛的重要影響。
一、美債問題的產生及其嚴峻性
1.美債問題的產生。
由于美國的經濟結構、美元的世界貨幣地位、國內長期的高消費和低儲蓄率等因素的影響，美國常年保持經常賬戶赤字與聯邦政府財政赤字，造成國債規模不斷攀升。在金融危機爆發前的近十年里，低利率政策下美國過度的家庭消費和政府支出助推著經濟增長。此間選舉政治導致福利支出有增無減、布什政府大幅減稅、伊拉克和阿富汗兩場戰爭的戰費高昂，加之次貸危機后政府救市規模浩大等因素導致政府預算赤字居高不下。
據美國白宮辦公室統計，聯邦政府2001財年尚有128億美元財政盈余，次年即出現約158億美元赤字，到2009財年赤字已達1 413億美元，其后略微下降為2011財年的約1 230億美元。[1]貿易赤字的長期化加劇了美債困局。美國制造業的衰落導致了美國國內對進口消費品的依賴，經濟結構的制約導致經常項目赤字狀況難以扭轉，外資注入又助長借錢消費的膨脹。
據美國財政部公債局統計，2001年美國國債約為5.8萬億美元，截止2012年3月6日總額已累積至約15.5萬億美元，其中，美國政府持有4.74萬億美元，公眾持有10.76萬億美元。[2]另據經合組織統計，2010年相比2003年，美國的GDP增加了約30%，同期美國國債總額卻增加了118%。[3]一國不可能長期維持債務增長率超過經濟增長率的狀況，否則將導致國家收入越來越多地用于償還債務本息。雖然在經濟衰退、失業增加時，較高的政府開支和較低的稅收政策，通常會刺激需求，拉動經濟復蘇，但這一政策也導致財政赤字及政府債務上升，進而制約政府運用財政政策應對突發挑戰的能力，并有可能導致突發性財政危機。
2.美國政府減赤政策及其效果。
金融危機發生后，奧巴馬政府通過提升美國的經濟競爭力、上調國債上限、削減政府預算等措施，遏制國債快速上升的趨勢。其中，美國政府削減財政赤字的相關措施目前已經并將繼續產生較大影響。
美國聯邦政府的預算主要分為自主性支出項目 (discretionary spending)和 法 定 支 出 項 目(mandatory spending)。根據《1974年國會預算與撤消支出授權控制法案》，支出上限適用于像國防、行政經費等必須每年經國會審核、授權和撥款，具有調整空間的項目，這些項目支出若超出上限，旨在全面削減支出的“扣押性機制”將自動生效;對于醫療、福利、社會保障等不需要國會每年討論的法定支出項目，則適用現收現付機制，即誰提出一個增加支出的項目，必須同時提出相應增加稅收或減少支出的項目，以保證總額不會被超越。[4]2011年聯邦財政預算中的自主性支出約為1.35萬億美元，約占預算總額的近40%。[5](P1)自主性支出的約一半為國防開支，其余主要包括教育培訓、就業與社會服務、交通運輸、收入保障、退伍軍人福利、公共衛生、國際事務以及執法開支等。由于削減醫保及醫療補助、社會保險支出等法定支出很難獲得民意支持，而削減國防支出等自主性支出的壓力較小，因此國防支出成為削減重點。如果自主性支出均按上限成比例削減，2021年的國防開支將占GDP的2.7%，而最近10年這一比例約為3.4%。[6]美國國防部長帕內塔宣布，2012年 以 后5年 五 角 大 樓 必 須 削 減2 590億美元軍費，10年的削減目標則為4 870億美元。[6]
即使大力壓縮軍費開支恐怕也仍然不夠。雖然美國政府力圖通過削減自主性預算來降低財政赤字，進而緩解、改善國債狀況，但法定支出特別是醫保支出的增加無法遏制。由于國民平均壽命的延長及嬰兒潮一代的退休，未來數年符合醫保條件的老年人數量會激增。國會預算局在2011年8月公布的數據顯示，2011年醫保支出占GDP不足5%，預計 到2050年 前 后，這 一 開 支 將 占GDP的12%左右。如果這一趨勢不改變，醫保支出的增速將繼續大大超過經濟增長速度。[7](P82)如果不對醫保政策采取結構性改革，降低支出的增速，將無法徹底解決美國面臨的債務困局。所以，美 國政府減 赤計劃的實際效果仍然具有不確定性。
3.美債問題的嚴峻性。
自布雷頓森林體系崩潰、尼克松政府于1971年將美元與黃金脫鉤以來，美元的信用一直以美國作為超級大國的國家信用擔保。美國受益于美元的全球交易媒介地位，能印鈔消費而不用付息，即行使鑄幣稅特權;還可通過發行美元的方式償債、付息或直接“借新債還舊債”。這也是美國可以用擴張性貨幣政策應對經濟危機并轉嫁危機代價的原因所在。金融危機發生后，美聯儲的兩輪“量化寬松”向全球輸出大量美元，直接導致美債價值“縮水”。此外，2011年8月2日前夕美國國會兩黨的國債上限之爭及其后標普公司調降美國主權信譽評級的舉動，加劇了全球主要債權國和投資者對美債信用狀況的擔憂。
隨著近年來美元逐漸貶值，作為美國最大債主的中國所持美元資產的收益狀況和總體價值已接連遭受損失。據測算，中國在2000—2010年間持有美國國債的利息名義收入約為1 563億美元，但考慮美國通貨膨脹以及人民幣與美元匯率變化等因素，實際利息收入只為名義收入的一半左右。[8]據美國財政部統計，截止2012年5月，中國大陸持有美國國債約1.17萬億美元，這一比例約占外國持有者份額的23.1%。一旦美元大幅貶值或美債出現信用危機，則中國國家財富將不可避免地遭受重大損失。
鑒于美元的世界貨幣地位，雖然理論上美國國債不可能違約，但由于程序或技術原因導致美債延期付息的“違約”行為卻可能發生。這樣就會導致美國國債交易價格下跌，包括中國等在內的重要投資者至少會在一段時間內蒙受資產縮水的損失。雖然美國政府可以持續發行、輸出美元用以對外支付、稀釋積欠債務，但是過激地、不負責任的貨幣政策最終會動搖、破壞美國全球霸權的重要支柱———美元霸權。如果全球投資者對美債信心持續下降，不僅會降低美債的信譽度，而且會動搖對美元的信心，中美政治經濟等關系自會受到首當其沖的影響。
二、美債問題對中美政治關系的影響
1.美國的減赤計劃加劇其對中國軍事“威脅”的擔憂。
美國政府以削減聯邦財政赤字作為遏制債務急速上升的主要措施之一。如前所述，在美國減赤計劃中，國防預算成為要控制和削減的重點。作為維護美國霸權的最后手段，軍事能力對美國至關重要;且國防預算惠及包括軍工復合體在內的諸多利益集團和從業人員;加之近年來美國對中國軍費的增加甚為關注，削減國防支出引起美政界及利益團體的極大關切。特別是在中國軍力快速提升、美國相對優勢下降的形勢下，美國國防支出的減少必然加劇其對所謂“中國威脅”的擔憂。一些美國人士認為，近年來美國削減國防經費，是無視美國正面臨攸關國家安全和國際利益的新威脅。布魯金斯學會的羅伯特·卡根(Rob-ert Kagan)指出：美國面臨正在崛起的中國帶來的新威脅，中國尋求最終將美國在該地區軍事存在推回夏威夷，并利用不斷增強的經濟實力樹立霸權;該地區的民主國家擔心美國影響力消退，要求美國給予可靠的安全保證;如果美國由于削減軍事能力而無法提供保證，這些國家要么被迫接受中國支配，要么依靠自身力量(很可能通過發展核武器)與中國斗爭。[9](P8)總之，類似言論屢現美國報端，可見隨著中國國力的快速提升，軍費受限的美國必然加劇對中國的疑憂。
奧巴馬政府近年的戰略重點東移之調整顯示了美國政府已在實際操作層面加強了對中國的戰略防范。2010年以來，美國進一步鞏固了西太平洋的聯盟體系，頻繁舉行軍演，針對中國的意圖明顯。白宮于2012年1月初發布的《國防安全綱要》指出，美國的經濟、安全利益與從西太平洋、東亞到印度洋地區、南亞這一弧形地區的發展密不可分，因 此，美 國 必 須 調 整 亞 太 地 區 軍 事 部署。[10](P2-4)1月26日，美國國防部長帕內塔宣布美國2013年度的國防預算為5 250億美元，另有884億美元用于海外緊急行動。他聲稱，雖然這兩項費用較之2012財年的5 310億美元和1 150億美元有所削減，但是美軍將加強太平洋司令部所轄地區的軍力。[11]美國計劃在亞太地區部署的軍力在整體壓縮背景下逆勢而上，充分暴露出美軍戰略調整、防范中國的意圖。
2.債務問題提高了美國對中國影響力的關注。
金融危機發生后，全球經濟衰退，美國需要中國繼續借貸，以助其穩定金融市場、度過經濟動蕩時期。奧巴馬上臺前后一些美國戰略家提出的所謂中美“兩國集團”概念正反映了這一需求。此間，中國購買美債數額確實繼續增長，并于2008年9月取代日本成為美國最大債權國。但鑒于中國的政治制度、意識形態迥異于美國、兩國在國際格局中的結構性矛盾，以及近年來關于中國崛起之說不絕于耳等，美國政府高度關注中國通過債權國地位獲得的權力資源以及對美國的影響。一些美國人士認為，中國近年購買大量美國國債不僅基于商業考慮，還包含政治動機，且從投資角度看，中國可能在國債價格處于高位時出售套現。這種擔憂使美方認為中國可能在政治和經濟方面，對美國擁有過大的影響力。正如前美國財政部副部長奧爾特曼(Roger C.Altman)和外交關系委員會主席哈斯(Richard N.Haass)認為，“臺海危機期間，中國的央行可能比艦隊對美國的威脅更大，中國關于削減美元外匯儲備的一則簡單聲明可能會給美元或者美國的利率造成巨大壓力，這可能與美國在1956年蘇伊士運河危機期間向英國施加壓力的做法如出一轍。”[12]
在此背景下，美國政府加強了對債權國的評估，而對最大債權國中國的評估和相關立法最為重視。第112屆國會提出的幾項關于評估中國持有美債對美國的影響等問題的法案較為典型。如2011年5月19日，德 克 薩斯 州聯 邦參議 員約翰·考寧在參議院提出“外國持債透明度與威脅評估法案”(S.1028)，6月14日，德克薩斯州聯邦眾議員山姆·約翰遜(Sam Johnson)提出同名法案(H.R.2166)。兩項議案力圖增加外國、特別是中國持有的美國債券的透明度，以便更好評估外國持債對美國造成的潛在風險。兩個立法議案認為，特定情況下中國持有的美債會成為操縱美國政策的工具，中國會藉此影響美國對臺政策，可能企圖以拋售美債的方式打擊美國經濟等。此外，由眾 議 院 軍 事 委 員 會 主 席 巴 克 · 麥 肯 伊(Howard P.Buck McKeon)主持制定的“2012財年國防經費授權法案”(H.R.1540)，要求國防部就中國持有美債對美國 安全 造成 的風險 進行評估。
其實，美方對中國會藉債權危及美國安全或政策獨立性的擔憂總體上有夸大其詞的色彩，因為無論是從意圖還是能力(如所占美債份額有限)上看，中國并沒有利用所持美債打擊美國經濟的可能，更未對美國造成實質性的安全威脅。
3.債務關系對中美政治行動空間的不同制約。
雖然美國對中國的債權國地位似乎頗為忌憚，但實際上，中美債務關系對兩國行動能力的制約是不對稱的，或者說兩國間形成了一種非對稱的相互依賴關系。如前所述，中國沒有意圖以所持美債破壞美國經濟。同時，由于中國持有的美債規模較大，一旦大幅減持，必然造成連鎖反應，導致美債價格下跌，致使中國所持美債價值大幅縮水。況且，如果中國不持有美債，目前并無可行的大規模分散投資渠道，如僅持有美元，則等于向美國提供無息貸款。由此可知，盡管美國積欠了中國空前規模的債務，但美國并未因債務問題而在對華政策上明顯受限，倒是以購買巨額美債而對美顯示信心和支持的中國反受羈絆。
金融危機以來的中美關系，在奧巴馬政府執政初期的2009年，曾經歷了短暫的“蜜月”期。彼時正值美國深陷金融危機之際，需要中國與之“同舟共濟”。此后隨著美國金融形勢相對穩定，中美關系卻呈現一波三折狀態。近來，美國全球戰略布局大幅調整，重返東亞步伐加快。在涉及中國重要利益的地區性問題上，如南海主權糾紛、朝鮮半島局勢等，美國一再直接間接地給中國制造“麻煩”，不僅毫不慮及中國最大債權國地位，反有變本加厲的要求。主要原因在于以金融力量促成切實的政治讓步需要一些附加條件。歷史上，一個強國能夠非對稱地懲罰另一強國的成功先例極少。[13]由此，一些美國人士認為中國持有美債對美國并未造成多大的實際影響。
雖然中美債務關系具有非對稱特征，但由于中美雙邊關系中的功能性問題日益重要，一個問題領域的博弈往往會對另一問題領域產生重要影響，因此在紛爭不斷的中美關系中，中國憑借債權國地位及對所持美國國債的戰術性操作，可以增加在美國高技術產品出口、對美直接投資等一系列問題領域中的博弈能力。對中國而言，妥善處理美債議題，有利于消減中美關系中的負面因素。
三、債務問題對中美經濟議題的影響
1.美國貿易保護主義抬頭及對華貿易摩擦升級。
近年來，中國已成為美國貿易逆差的最大來源國。作為唯一的超級大國和最大的新興市場國家，美中兩國存在巨大的經濟失衡關系。中國主要以廉價勞動、資源和環境質量的消耗為代價，成為全球最大制造業基地和美國日用消費品最大供應國。而美國則通過高技術產業、金融業等來回流美元，并以回流美元繼續投資中國等的實體經濟，以獲得較高投資收益。由于美國對中國實行高技術出口限制、中國多元化投資渠道受限，以及美債具有的所謂安全性等因素影響，中國以貿易順差形成的大量外儲購買美國國債及金融衍生產品。因此正是內在的經濟結構及經濟政策才是美國債臺高筑的主要原因。但是在債務攀升、經濟疲軟之際，美國無視國內經濟結構、消費習慣等問題，一些政客和利益集團一味將中美經濟失衡的責任歸咎于中國，無異于“美國生病卻要中國服藥”。正如美學者羅伯特·吉爾平所言，21世紀初的美國存在一種有害的誤解，即一國的貿易順差是由該國貿易伙伴的“不公平貿易手段”造成的。然而美國在20世紀80年代后經歷的長期貿易逆差，應歸因于宏觀經濟因素，而不是貿易伙伴的欺騙。如果一國的儲蓄率低于投資率，就會產生貿易逆差，其貿易伙伴的行為不會影響貿易差額。[14]同時，金融危機后，美國選民認為美國國勢漸衰，從而對經濟全球化產生懷疑，而政客們則以對中國采取更強硬經濟政策作為競選砝碼，在大選年尤其如此。
閱讀期刊：《產經評論》
《經濟前沿》(雙月刊)1982年創刊，是由國務院僑務辦公室指導、暨南大學主管、暨南大學經濟學院主辦的全國綜合性優秀經濟學術期刊，是我國創辦最早、最具權威性的國內外公開發行的理論與實踐相結合的大型重點經濟刊物。
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