本文摘要：摘要公共政策限制或擴展了人的行為，以此牽引空間需求并塑造城鄉形態。而城鄉規劃的本質即是人類社會對空間需求的集體意志，是權衡社會、文化、經濟和環境等無邊界因素之后的集體選擇。城鄉規劃在新時期融入了國土空間規劃體系，但由于邊界不明確、作用機制
摘要公共政策限制或擴展了人的行為，以此牽引空間需求并塑造城鄉形態。而城鄉規劃的本質即是人類社會對空間需求的集體意志，是權衡社會、文化、經濟和環境等無邊界因素之后的集體選擇。城鄉規劃在新時期融入了國土空間規劃體系，但由于邊界不明確、作用機制不明朗、效果不直接、責任難認定等原因，在積極貢獻的同時，承受了較多質疑甚至不實之責。
為了更加清晰地認知空間規劃及其政策，可以借鑒西方城市發展和規劃理論探索經驗，重新認知和區分規劃領域學理、法理、機理的內涵與差別，同時，探討提升空間規劃政策績效的路徑，大體包括推動經驗判斷轉向情景演算、識別實施傳導機制、劃定可試錯的領域并完善糾錯機制以及促進規劃政策全過程的知識積累等方面。
關鍵詞國土空間規劃,公共政策,人工智能,治理能力
0引言
城鄉規劃作為回應社會需求的實踐性行業與應用型學科，一直跟隨時代脈搏不斷革新，當前已融合進入國土空間規劃體系。在這歷史性時刻，需要回顧一下城鄉規劃作為公共政策的成就與不足，并對未來做出展望。2008年，《城鄉規劃法》正式施行，城鄉規劃作為公共政策得到了法理確認，城鄉規劃有力支撐了快速城鎮化與工業化進程，得到了國家層面的充分肯定，但仍有許多規劃的效果不盡理想。
究其原因，一方面是學理認知的問題，沒有認識到城鄉規劃政策既可能產生巨大作用，也可能激發出負效應并產生意外后果，這類只強調積極作用的片面做法損害了規劃的科學性;另一方面是機理認知的問題，沒有認識到城鄉規劃政策并不是從目標提出、規則制定到意圖實現的線性過程，而是在充滿不確定性的真實世界中運行，這類認知缺陷制造出許多理想化甚至空想化的“墻上掛掛”的規劃，難逃反復修改的宿命，減損了規劃的權威性。隨著我國經濟社會步入高質量發展階段，常住人口城鎮化率也將跨越60%，城鄉規劃學科與行業有必要總結過往，直面各類質疑與批評，厘清學科、行業、法規、政策與真實世界的關系，解析學理、法理和機理，思考在國土空間規劃時代的作為。
1轉型期城鄉規劃政策的重新解讀
城鄉規劃是關于土地與空間資源配置的學科，但理論內核一直不太清晰，它既是科學也是藝術，反過來說，既非科學也非藝術似乎也大體正確，莫衷一是的模糊性引發了對城鄉規劃理論空心化的質疑，而拋棄形而上的爭論，在形而下層面，一般都認同“城市規劃是服務于城市問題的應用科學”[1]。
1.1影響城鄉發展的政策類型
既然城鄉規劃關乎土地與空間資源配置，也就具備“上面千條線下面一根針”的屬性[2]，若是仔細審察，會發覺許多公共政策都引發了城鄉空間變化。根據張庭偉先生的研究[1]，美國住房和城市發展部(HUD)下屬機構曾經在1999年末向120名著名城市問題專家發出調查，匯總出1950—2000年影響美國大城市發展的十大因素。
這些政策大多不屬于城鄉規劃范疇，也不直接大規模改造空間，但通過限制或激勵人類的行為活動，引發了空間形態的巨變。例如作為工程技術進步的高速公路與金融創新領域的住宅貸款相結合，刺激了大量郊區購房行為，助長了城市蔓延。從根源上來說，大部分公共政策的末端環節是對人類行為活動的限制或激勵，而行為活動受限于空間，同時也在塑造空間，空間研究與規劃就呈現出“至大無外，至小無內”的特征，畢竟所有人的行為活動都發生在空間中，每個人都是塑造空間的微小力量。
同時，由于城鄉空間直接關乎個體感受，加之學科與行業的邊界不清晰，十分容易成為社會民眾和學術界質疑和批評的脆弱對象，在西方，城鄉規劃就在諸多批評中躑躅前行[3]。當然，公共政策影響空間，但空間不是被動響應，而是有著自身的屬性與規律，因此，對空間屬性和規律有透徹認識、以城鄉空間為落腳點的公共政策才能在真實時空中創造出更好的績效。
1.2重新認知城鄉規劃政策
城鄉規劃的編制與實施是提出目標愿景、制定戰略、策略選擇、實施管理與評估修編的全過程。其中，每一個環節的輸入與輸出都面臨著不確定，其根源在于有限理性設定下不可能完美地理解世界，因而，在學理層面只能進行知識專業化分工，規劃編制與實施管理脫離，空間規劃與政策設計脫節，不斷拉長從輸入到輸出的“迂回生產鏈條”①[4]。
復雜迂回的鏈條是科學進化發展的必然，學科分工也在不斷分裂、重組、整合，在追求準確性與效率之間取得平衡。城鄉規劃學科本身的理論源流十分清晰，1990年代中期的調查中，發現“依其原有學科背景大致可分為4類：一是建筑類，約占65%;二是工程類，如測量、環境等學科，約占15%;三是理學類，以地理學科為主，約占15%;四是林學類，約占5%”[5]。
隨著國土空間規劃時代的到來，學科源流與知識結構將更加多元和豐富，以適應無邊界的政策需求。學科知識龐雜早已經是城鄉規劃學科的“不能承受之重”，“城鄉規劃學知識體系的寬廣和復雜性使得規劃師的培養不可能在短短4~5年本科階段和2~3年研究生階段全部完成，所以更要強調終身學習能力的培養”[6].
因而，要處理好邊界內與外的關系：邊界內，“規劃理論”的內核模糊，是強調理性主導還是重視溝通協作、是工具理性還是價值理性都尚未有或者無法有共識，這也導致理論分工程度不高，妨礙了對規劃理論的深度挖掘;邊界外，技術進步與社會發展在不斷拓展每個學科的領域的同時，也在與其他學科交叉融合，不斷重新界定“規劃的理論”邊界。
邊界的內與外、非空間與空間、現實與未來……城鄉規劃在各種矛盾協調中持續前行。如果高估城鄉規劃的能力，目標的落空會導致理想幻滅;如果低估其作用，又會主張“規劃無用”，導致規劃本來的積極作用被放棄。在轉型期，城鄉規劃需要不斷在邊界外認知，補充土地科學、生態資源等內容，更重要的是強化邊界內規劃理論，而核心是“源代碼”層面的“操作系統”，即原理類課程，為此，在人才培養方面，“首先應當實現由設計原理到規劃原理的知識體系轉變，其核心應當是圍繞城鄉規劃作為公共事務對城鄉發展進行干預而建構如何開展這種干預的知識體系”[7]。
在強化以公共干預為基礎規劃的理論基礎上，城鄉規劃才可能避免成為沙灘上的建筑，“規劃是空間化的公共政策，或者說，是落實在空間上的公共政策。脫離了空間這個工作平臺，規劃就沒有了立足點”[8]。
未來，城鄉規劃政策面臨諸多挑戰，包括：一、老齡化社會到來，呼喚城鄉人居環境優化升級，增配公共服務設施、優化空間環境等適老化改造將成為城鄉規劃政策的方向之一;二、收縮型鄉村振興是大勢所趨，這也將為農業工場化、農民職業化、農村生態化創造條件，改善鄉村人居環境、提升鄉村生活效用將是用力點之一;三、國土空間的品質平衡需要推進，應促進國家層面的公共服務水平實現相對平衡，縮小人居效用差距，而非單純追求經濟實力、設施水平均等;四、城市更新任務艱巨，快速城鎮化時期的大規模建設面臨整治、微改造或拆除重建……這些方面是城鄉規劃融入國土空間規劃之后可以積極作為的領域。
1.3國土空間規劃體系下空間規劃的責任
國土空間規劃體系意味著城鄉規劃的“法定出口”發生了轉變，城鄉理論與規劃理論也需要隨之革新，但并不是改變城鄉規劃的初心與使命，“當前中國城市規劃的變化，并不是城市規劃范式的轉換或完全改變，而是范式的改革……基本理論及工作機制沒有改變，特別是城市規劃的初心沒有改變，而且不應該也不會改變”[9]。
隨著城鎮化步入下半場，國民對美好生活有更高水平的期待，隨著規劃管理改革落地深化，未來的空間規劃需要處理協調更多矛盾與沖突，面向社會真實的、分散的需求和實際問題，以美好生活為牽引，不斷創造出真實價值。唯有如此，城鄉規劃才能在質疑和批評中前行以及作為國土空間規劃體系的有機組成部分不斷證明自身價值，而非依賴行政力量而存在。
即：實現高質量發展和高品質生活、建設美好家園以及提供高品質的“生產、生活、生態”空間，才是空間規劃實現價值的落腳點。空間規劃關系到美好生活和美好家園，不是在真空中編制與實施，而是處在復雜、多元、模糊的真實世界之中，空間規劃也不僅僅是空間問題，“空間規劃不應拘于對‘空間’本身做規劃。
任何空間問題的產生與解決的關鍵絕不僅在于空間本身，而是其背后的經濟社會根源”[10]，這也意味著空間規劃天然就是集體選擇，需要科學論證、凝聚共識、采取行動，即城鄉規劃政策意圖、政策設計與監督實施等都需要動態更新社會合意基礎，需要依托自下而上的活力與動力。在國土空間規劃體系中，自上而下的管控剛性程度進一步提升。為了真正提升規劃政策績效，應謹慎區分規劃內容與類型，例如將規劃劃分為“守底線的規劃”“調關系的規劃”“保民生的規劃”[11]，使得“剛性更剛，彈性更彈”，而非“一刀切”。
2提升空間規劃政策實施績效的路徑
城鄉規劃的本體是經濟社會對空間需求的集體表達，是公共政策的有機組成部分。為了實現更高水平美好生活的目標，城鄉規劃需要更新方法論，厘清自身的學理、機理和法理。
2.1推動經驗判斷轉向情景演算
規劃政策、行為活動、空間環境密切關聯，三者的邏輯關系可以用“算法”來揭示與度量，“算法指的是進行計算、解決問題、做出決定的一套有條理的步驟。所以，算法并不是單指某次計算，而是計算時采用的方法”[12]。不過，算法與人工智能的關鍵是人，只有充分理解了城市發展規律和政策機理，才能提煉出正確的算法[13]。
理論上，城市發展規律指引著規則、策略的制定，但城市發展規律可能仍局限于經驗層次，尤其是城鄉規劃因果鏈條異常復雜，政策與后果并不是“有A必然有B，有B必然有C”的映射關系。即便是物理學，量子領域與宏觀領域的規律也尚未統一，城市發展規律距離大一統的終極規律更是遙遙無期。
從社會科學屬性角度，城市發展可能也并不存在終極真理，而只有局部時空內正確的規律。雖然如此，對于學理和機理的認知，仍然可以漸進開展。例如，可以運用人工智能的優勢，通過深度學習過濾“噪音”，避免情緒、偏見等因素的干擾，快速迭代升級出城市發展規則，此前提是有足夠數量和充分結構化的數據。
在這些前提下，進行數據采集與清洗，通過合理算法的構建與進化，培育出進化能力。因而，可以結合規則演繹與直觀直覺，通過人工智能方法進行情景演算與結果預判，搭建過去、現在到未來的橋梁，以推導出較優的政策安排和政策轉譯，啟迪城市理論與規劃理論的科學化方向。
同時，還需要結合情景分析開展公共政策模擬仿真，提高預見性，形成有效的糾錯能力，提升政策實施績效。不過，也應認知到規劃的局限性，畢竟“城市是一個物理存在、開放復雜、快速進化的巨系統，與邊界明確、規則清晰的棋類游戲或者IT軟硬件系統有明顯差異”[14]。同時，規劃決策的目標模糊多元，因果鏈條不清晰，決策責任難以判定，這些限制條件框定了人工智能的優勢空間，在未來相當長時期內可能僅僅只能發揮輔助決策作用。
2.2識別空間規劃的政策傳導機制
規劃政策不是提出愿景、策略制定、實施管理、目標實現的線性過程，而是在真實世界的各種力量的互動中因時因地調整，政策傳導會經歷曲折、偏轉與糾錯，許多政策的效果可能達不到預期，甚至會被中止。如果不能清晰政策傳導機制，就會出現誤將油門當剎車、打右轉向燈卻左轉彎等情況，“一些空間規劃比較重視目標、愿景，有空間策略，但時間維度考慮不夠，尤其缺乏有效運行機制來保障規劃實施”[15]。
因而，識別空間規劃政策的實施傳導機制是平衡理性與非理性、推動規劃編制合理化的重要途徑。識別傳導機制旨在識別并克服政策的“負效應”[16]，例如，產業升級不能忽視產業生態，不能僅盯著高端產業和前沿技術創新，忽視支撐發展的創新基數與低成本生存空間，尤其不能忽視制造業用地的充分供給。
例如2008年金融危機之后，深圳市外貿形勢惡化，許多工廠倒閉，舊工業區改造的成本下降，在此情形下，深圳大力推動城市更新，在模式上側重拆除重建，工業用地改變功能過快，制造業用地告急。“十二五”中期，工業用地改性被叫停，轉而保護制造業用地，在城市更新“十三五”規劃中提出要嚴格控制工業區塊線范圍內的“工改商”和“工改居”，保證至2020年深圳工業用地比重不低于30%[17]。
2.3劃定可試錯領域并提升糾錯能力
從西方規劃曾遭受的批評來看，空間規劃難以達成“集中的理性”，也難以提供詳盡的最終解決方案，需要為“分散的理性”和“分散的非理性”提供博弈平臺，為各類爭議提供解決規則。這存在一個前提，即需要合理確定可試錯的領域。許多領域不能試錯而只能采用“集中的理性”，要么試錯成本非常高昂，要么已經試錯過而明確了“負面清單”和“責任清單”，例如，歷史文化遺產一旦被損毀就很難彌補，生態環境一旦被破壞就很難恢復。在地方層面，空間規劃與設計也需要探索與比較多種可能性，尋找到更好、更優可能性的工作方式，這也需要試錯空間。
雖然，可試錯邊界尚不明確，但原則方向已經指明，“因地制宜制定用途管制制度，為地方管理和創新活動留有空間”[18]以及上級部門“管什么批什么”，但還需要清晰化“負面清單”，充分激活地方創新動力。同時，政策獲得長期支持的前提在于維持正確的政策方向，這就離不開糾錯能力的構建。但是，糾錯不能犧牲基本原則，也不能損害長效機制，即應區分“剛性規則”“韌性規則”和“彈性規則”，剛性規則應該保持一致，韌性規則可以有一定的自由裁量空間，彈性規則的包容度更高。在底線領域之外，不應擔心糾錯會減損政策的權威性，應該給予充分的試錯糾錯空間。
畢竟，將底線要求擴大而強化剛性，看似維護權威，實則會造成反噬，導致難以執行而不了了之，“無論如何，這些看上去要強化規劃控制作用的做法，卻是在瓦解規劃的本質特征，弱化其效用”[19]。在地方實踐中，出現了許多及時糾錯、提升治理能力的案例。
例如，深圳早期城中村改造推行拆除重建模式，出現了低成本空間的紳士化與貴族化，擠壓了產業與創新群體的生存空間。于是2018年，深圳市將過半城中村納入綜合整治而非拆除重建，2019年發布的《深圳市城中村(舊村)綜合整治總體規劃(2019—2025)》正式確定“在規劃期內保留一定比例的城中村……保障低成本空間”[20]。從歷史經驗來看，自上而下的剛性統制和嚴格督察或自下而上的彈性調整和活力創新在操作層面都相對簡單，而要超越“一放就亂，一抓就死”的輪回，結合和發揮兩者的優勢則面臨巨大挑戰。
3結論
實現高質量發展和高品質生活、建設美好家園是城鄉規劃的初心，是將規劃整合進國土空間規劃體系的落腳點，也是不斷革新的目標指向。對于學科與行業發展來說，話語權、管轄權都不是根本，創造價值才是規劃學科與行業的立身之本，同時也是學科和行業獲得堅韌生命力和自信的源泉。
根據2018年國民經濟和社會發展統計公報，我國常住人口城鎮化率達到59.58%，而戶籍人口城鎮化率僅為43.37%[22]，城鎮化的數量與質量都還有巨大提升空間，規劃可作為的空間非常廣闊，因而，加緊夯實學科與行業理論基礎，創新方法工具，探索如何更好地發揮積極作用才是當務之急�？臻g規劃政策是從規劃理論到規劃實踐的橋梁，是兩者互動的力量支點，也是城鄉規劃成為國土空間規劃有機組成部分的積極作為所在。
具體操作上，有非常多的途徑可以提升政策績效，例如利用最新的人工智能等新技術改造空間規劃“邊界內”的源代碼和操作系統，同時開源吸納“邊界外”的學科和行業的方法工具以深化學理，豐富空間規劃的政策工具箱，把握政策機理等。因規劃是在真實世界中實施的，還應重視法理框架下的政策轉譯，構建起有效的傳導與糾錯機制，達到合乎社會期待的效果。最后，規劃研究中經常談及“城市是一個復雜巨系統”，這是一個準確但模糊的描述，可能會妨礙探索未知的不懈努力。當然，探索知識黑箱的同時，也要認知到理性有邊界、算法有限度，且行且思才是常態正道。
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