多規合一背景下的實用性村莊規劃編制研究

　　摘要: 鄉村發展問題日益突出，加上村莊規劃自身存在的實施性不強，難落地等問題，使得傳統的村莊規劃已不在適合指導村莊的發展。 在此背景下，多規合一的村莊規劃呼之欲出。本次研究以鄒城市石墻鎮上九山村村莊規劃為例，探索多規合一背景下實用性村莊規劃的編制方法。

　　關鍵詞:多規合一;村莊規劃;

　　黨和國家高度重視鄉村建設。鄉村振興戰略的提出，是以習近平同志為核心的黨中央著眼黨和國家事業全局，順應億萬農民對美好生活的向往，對新時代“三農”工作作出的重大決策部署。鄉村振興戰略作為國家層面的戰略性、制度性安排，無論是理論層面還是實踐層面都具有革命性意義。

　　一、傳統的村莊規劃存在的問題

　　在鄉村振興戰略指引下，村莊規劃工作受到重視，然而面對復雜多元的鄉村結構，現有的村莊規劃存在著種種弊端，出現實施性不強，難落地等問題，主要歸結幾下幾個方面的原因。

　　(一)參與主體單一，忽視公眾利益

　　以往的村莊規劃宣稱是“村民的規劃”，實際上村莊規劃與村民溝通少。村莊規劃編制過程仍延續城市規劃的規劃思路，多是以政府為主導，自上而下編制的注重物質空間的規劃，編制單位編制后由縣政府審批，然后“送規劃下鄉”的線性化編制流程，雖方案完成后有征求村委和村民兩議會意見，但往往流于形式，村民很難提出實質性的意見。村民參與環節少、內容簡單，遠不能達到高層次的公眾參與和村民自治要求。

　　由于村莊規劃忽視了村民的主體性，導致村莊規劃在實施時問題百出。

　　(二)缺乏部門銜接

　　涉及村莊發展的相關部門有很多，包括住建局、自然資源局、農業農村局等，各部門各自為政，以各部門牽頭編制的規劃也相互不協調，由于各規劃編制技術標準不同，致使其空間布局和建設規模等相互間存在很多矛盾。主要表現在用地需求與用地指標之間不對等、發展資源與空間載體不匹配、、空間布局與配套政策之間不銜接等方面，導致目前以城市規劃部門為主導編制的村莊規劃實用性不足。

　　(三)設計成果復雜，難以理解應用

　　對比各地村莊規劃的規劃成果，大多數的成果內容缺少針對性，未能展現

　　村民內在需求和當地特色，且最終的成果展示以技術性圖紙為主，不易于村民理解。

　　另外部分村莊規劃成果本身復雜難懂，村莊規劃編制成果越做越厚，部分內容并沒有真正從解決村莊問題的角度出發。作為村莊規劃實施主體的村集體，對成果難以理解和應用。在村民對編制成果“一知半解”的情況下，村民難以激發規劃參與積極性，不利于規劃實施管理工作的推進。

　　(四)實施主體意識不足，實施難推動

　　由于當前“自上而下”的政府管理模式忽視了村民的利益，剝奪了村民對村莊發展建設的表決權。村民的主人翁意識淡薄，參與村莊建設覺悟不高，村莊規劃中涉及的土地權屬和土地流轉問題難以解決，導致農民對村莊規劃的實施持懷疑態度，村民的主體地位難以體現。

　　面對復雜多元的鄉村結構和過去村莊規劃存在著的種種弊端，我們開始思考，政府、規劃師與村民應如何協作共同促進村莊發展的問題。

　　本次研究以鄒城市石墻鎮上九山村村莊規劃為例，探索多規合一背景下實用性村莊規劃的編制研究。

　　二、多規合一背景下實用性村莊規劃編制實踐

　　(一)項目概況

　　上九山村地處鄒城市西南部丘陵地帶，歷史悠久、特色鮮明，是山東省現存的風貌保存最完整的魯西南傳統古村落，擁有“中國歷史文化名村、中國傳統村落，最美原生態古村落”等稱號。2019年被山東省自然資源廳確定為村莊規劃編制試點村莊，開始啟動村莊規劃編制工作。

　　(二)規劃的創新與特色

　　1、共同締造、共謀發展，探索村民全程參與機制

　　強化村民主體和村民委員會主導。通過問卷調查、入戶訪談、座談會等多種方式了解村民意愿，繪制村莊發展建設的“問題地圖”。規劃過程中，讓村民參與項目決策，反復協商，通過現場繪制通俗易懂的設計方案，回應村民需求。由村民委員會、設計師團隊、鄉鎮人員及投資團隊對規劃成果進行綜合協商，并通過村民代表大會決議。整個過程中，村民“全方位”參與，構建“共謀、共建、共管、共評、共享“的鄉村治理模式。

　　2、統籌協調、消除差異，推動多規合一

　　針對“多規合一”背景下的村莊規劃涉及部門多、利益雜、協調難的特點，提出成立以自然資源局組織領導，住建局、農業農村局、生態環境局、文保局等相關部門參與的規劃編制機制。

　　通過疊加分析三調、永久基本農田、土地利用規劃及林地保護規劃等，發現上九山村存在著基本農田劃定不實，國家公益林被侵占，林規與土規沖突等問題，通過多部門統籌，綜合協調三調、永久基本農田，土地利用規劃、林地保護規劃之間的矛盾，提出永久基本農田及國家公益林適度優化調整的建議，消除土規與林規差異，推動多規合一。

　　3、保護優先、重點布局，確保各項要素有效落地

　　夯實生態保護紅線、永久基本農田保護線、歷史文化保護線，明確底線管控要求，在此基本上，優化村域空間布局。盤活利用農村零星分散的存量用地，有序推進農村建設用地減量化，同時確保鄉村振興產業落地空間;針對耕地及林地保護嚴峻等問題，推動山體綠化修復與村域國土空間綜合整治，補充耕地與林地。

　　4、分層分級、深化設計、推動文化傳承與歷史保護

　　立足整體控制、全面保護原則，對村莊整體格局，9條傳統街巷 、432 棟民居建筑以及八角井、古樹、古水道等歷史環境要素，進行分層分級保護。

　　規劃對核心保護范圍進行了詳細的規劃設計，對典型的建筑院落、傳統街巷、開敞空間制定了保護整治方案，指導實施建設。

　　5、按需編制、成果簡明，便于各方自治管理使用

　　規劃探索面對不同主體選擇不同表達方式的成果。針對自然資源部門，規劃提出以圖紙+文本的形式，便于規劃管理。針對鎮村，規劃建議提供詳細規劃圖紙+建設項目清單+村莊規劃管控規則，便于村莊自治管理。

　　6、上圖入庫，數字管理，推動鄉村治理體系現代化

　　按照國土空間規劃數據庫建設標準，完善村莊規劃數據庫，后續納入省級國土空間管理平臺，實現村莊治理現代化。

　　建筑論文投稿刊物：《小城鎮建設》(月刊)創刊于1983年，由中國建筑設計研究院主辦。是專門為小城鎮和村莊建設服務的集城鎮建設、經濟、社會、文化和社會生活等政策性、專業性、技術性和信息性于一體的優秀月刊。

　　三、結語

　　多規合一背景下的村莊規劃是由傳統的政府主導，專業人員征詢的方式，轉向編制由村民需求和問題導向，共同締造下的村莊規劃，是多部門銜接、多規統籌下的村莊規劃，更是注重鄉村空間治理的村莊規劃。

　　參考文獻：

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　　作者：戰彪

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