本文摘要：摘要：農村最低生活保障實行低標準、廣覆蓋的原則,自建立以來,在救助農村居民、維持最低生活水平方面發揮了巨大的作用,但隨著社會及經濟的發展，我國農村低保工作面臨著新的問題和困境，本文通過對目前我國農村低保制度在實施過程中凸顯的問題的具體分析，探
摘要：農村最低生活保障實行“低標準、廣覆蓋”的原則,自建立以來,在救助農村居民、維持最低生活水平方面發揮了巨大的作用,但隨著社會及經濟的發展，我國農村低保工作面臨著新的問題和困境，本文通過對目前我國農村低保制度在實施過程中凸顯的問題的具體分析，探討解決目前農村低保困境的思路和方法，希望通過科學有效的方法促使這項制度的功能得到更好的發揮。
關鍵詞：農村最低生活保障制度,現實困境,對策
農村最低生活保障制度是指國家及各級政府對持有農村戶口的家庭人均收入低于本地農村最低生活保障標準的居民實施現金、實物或者幫助的社會救助制度，它是目前世界上絕大多數市場經濟國家普遍實行的以保障全體公民基本生存權利為目標的社會救助制度，被譽為社會救助的“最后安全網”，這一制度在保障農村困難群眾的基本生活中發揮著重要的作用。但是由于經驗不夠豐富，政策不完善、機制不健全、地方財力不足、資格認定不合理、管理不到位、工作人員素質不高等問題，農村低保制度在實施過程中往往不盡如人意。
一、農村低保工作現狀
從20世紀80年代開始，我國開始在農村實行定期、定量的制度化救濟和鄉鎮統籌的困難補助經費，這是我國對于農村社會保障制度的初步改革，也為隨后制度的農村最低生活保障制度提供了啟發。三十多年過去了，我國農村低保制度在不斷發展完善，并取得了很大的成績，保障范圍日益擴展、資金投入日益加大、管理水平日益提高，使數以萬計的農民從這項制度中受益，解決了大多數困難群眾的基本生活問題。以長寧縣為例，長寧縣農村人口共計30.5萬人，截止到2011年12月，農村最低生活保障人數達15018人，戶數達9335戶，全年累計保障165647人次，累計發放1083.95萬元。隨著社會和經濟的不斷發展，農村低保制度取得了較大的成果，但仍然不能掩蓋其中一些弊端的存在，農村低保制度的執行仍面臨許多困境，只有解決好這些現實問題，才能使這項制度得到更好的實施，使更多困難群眾得到真正的實惠。
二、目前我國農村低保面臨的困境
(一)低保對象核實工作難度大�！秶鴦赵宏P于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》中指出，“農村最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民。”所以我們現行的農村低保申請依據主要是以家庭人均年收入核算，然而貧困家庭財產的核定存在很多困難。首先，財產和收入核定缺乏剛性依據。農民就業形式的多樣化，家庭收入的多元化造成了農村家庭收入的隱蔽性和不穩定性，加上少數群眾為了獲得低保資格，隱報、瞞報實際家庭收入，致使我們的工作人員很難準確核實申請家庭的實際收入情況。其次，核定程序公正性有待提高。當前，農村低保制度實施的基本程序是個人申請、村民委員會評議，經鄉鎮政府審核，最后由縣級民政部門審批，然而，在基層個別農村地區，沒有組織村民會議或村民代表會議進行民主評議，而是由村干部依靠經驗或者對低保申請者主觀上的判斷來評定待審批的低保對象并報鄉鎮政府審核，由于農村低保戶數量較大，加之居住不集中，所以縣級民政部門普遍采取抽查的方式進入農村實地核查申請者的家庭情況，對沒有被核查到的申請者只能依據鄉鎮政府的審核材料審批，所以這種程序上的公正性不高也會直接影響到對農村貧困家庭的財產核定，從而導致低保對象的確定出現偏差。第三，核定方法不夠科學。大多數地區在低保申請家庭收入核算時采取單向核算的方法，家庭支出并不在計算范圍之內，它并沒有兼顧到由于意外造成的諸如因病、因殘、因學等原因致貧的家庭，致使這一部分相對貧困者被拒之于低保門外，因此，既要考慮家庭收入，又要計算特殊家庭支出已經成為當前基層低保工作者的一種呼聲。
(二)應保盡保、應退盡退困難多。首先，“人多粥少”矛盾突出。農村最低生活保障制度的實施與當地經濟發展的速度和地方財政投入的力度密切相關，隨著經濟的發展和財政收入的增加，各級財政都在逐步加大對農村低保工作的投入，增加低保資金預算和工作經費，中央財政每年都投入大量的低保資金，但是我國農村人口多，部分地區貧困程度深，貧困覆蓋面大，加之地方財力有限，要實現所有貧困群眾都達到應保盡保的目標困難重重。其次，農村低保退出機制不完善。低保對象被納入到低保體系之后由于缺乏事后的監管和跟蹤調查，對收入已經高于最低生活保障標準的家庭沒有及時進行清理。部分群眾不理解農村最低生活保障制度設立的目的和功能，因為一旦被納入低保對象范圍，便可以享受多項救助和社會福利，尤其是醫療救助、子女教育等方面的優勢，而一旦失去此資格，失去的不僅僅是每個月的低保金，還損失其他附加各種福利待遇，所以收入達到最低生活保障線的家庭往往不愿意退保，形成福利依賴，甚至因為強制退保跟工作人員產生矛盾沖突。
(三)低保工作人員數量不足、素質偏低。按照《全國基層低保規范化建設暫行評估標準》的要求，每2000名城市低保對象或每5000名農村低保對象至少配備1名專職低保工作人員，然而很多地方普遍存在低保工作專職人員數量不足的問題，以長寧縣為例，長寧縣現有城市低保對象8386人，農村低保對象13655人，而現有低保管理人員共計2人，低保工作人員編制偏少的現狀與日益繁重的工作任務不相適應，特別是鄉鎮民政人員偏少，年齡偏高，技能不足，使農村低保工作陷入困境，矛盾十分突出。另外，農村低保工作人員隊伍的整體素質有待提高，新形勢下民政工作對民政干部的業務水平、知識結構、工作方法、應變能力提出了新的要求，現有的農村低保工作人員大多數并非低保專職工作人員，他們往往因為年齡、文化水平和知識結構的限制，難以正確掌握復雜的低保政策，工作力不從心，這不僅增加了農村低保工作順利開展的難度，還造成了群眾對低保政策的誤解，部分群眾產生不滿情緒。
三、加強農村低保工作的對策
(一)堅持“一述二評三公開”原則。“一述二評三公開”原則即：個人陳述，鄉鎮人民政府評議，村、鎮、縣公示。首先，村民自愿提出申請，村委會干部根據申請入戶調查實際情況;其次，鄉鎮召開低保聽證會，申請人向大會陳述貧困原因及家庭情況，村委會干部介紹入戶調查情況，評議小組采取無記名投票方式對申請享受低保家庭戶進行評議票決;最后根據入戶調查情況、低保對象戶自述情況、村民代表評議情況進行集體審查，確定符合享受低保對象的對象戶，并在村、鎮、縣對外公示。在辦理農村低保的過程中，民主評議是關鍵。先由村(居、社區)民委員會負責組成核實小組，深入民主評議后申報低保的農戶，實事求是地測算出其種植業和養殖業等純收入的量化標準，以維持當地農村居民基本生活所必須的衣、食、醫藥費用為主，摸清貧困現狀;再由鄉、鎮政府組織農委、勞動、統計、財政等部門的工作人員組成核評小組，對申請低保人員家庭的農業、務工等收入情況進行再核評、界定后報鄉鎮民政部門審核，村(居、社區)根據申請對象情況，堅持民主評議與監督同步進行，實行“低保聽證”制度，聽證會由黨員代表、居民代表、低保對象代表、人大代表等人員組成，申請對象應親自到場說明家庭基本情況、收入情況，由聽證會采取無記名投票方式決定申請對象是否享受低保待遇。對村民委員會所做出的初審不予通過的行為不服的，對鄉(鎮)人民政府所做出的不予審核、審批的具體行政行為不服的，對民政部門所做出的不予最后審批的具體行政行為不服的，都可以向農村低保聽證委員會申請低保聽證。這一原則切實加強了農村低保對象的準確認定，保障了廣大人民群眾的參與、知曉、選擇、監督的權利，突破傳統低保對象認定的困境，實現了農村低保評定的公開、公正、公平。
(二)分類施保、動態管理。為進一步完善農村居民最低生活保障制度，更好地保障特殊困難低保對象的基本生活權益，可對農村低保對象實施“分類施保、動態管理”。分類施保是指對農村低保對象中的特殊困難家庭，在已核定補助數額的基礎上，根據貧困程度的不同制定不同等級的補助標準，困難程度高的適當增加補助金額，更好地保障他們的基本生活。“分類施保”的對象，主要是因老、幼、病、殘等意外原因導致日常消費支出過大、明顯影響基本生活的特殊困難農村低保家庭，具體包括家中有重大疾病患者、需要常年用藥治療的，家中有重度殘疾人員、無自理能力或基本喪失勞動能力的，未入住敬老院的農村“三無”人員(無勞動能力、無生活來源、無法定贍養或撫養義務人的人員)。“動態管理”是指堅持城鄉低保普查，做到動態管理主動化，實施低保月報告制度。結合城鄉低保規范化建設，扎實開展低保普查，認真開展低保清理工作，要求各鄉鎮、村(社區)嚴格低保動態管理，堅持常態化、規范化，根據根據家庭收入情況的變化對其低保金進行動態管理，對于已經達到地方最低生活標準的家庭及時進行清理登記，在退出低保機制前，可以給予一段時間的緩沖，如三個月，然后及時清退。以長寧縣為例，農村低保按季申報，季未最后一月10日以前到村委會申報，村、鄉鎮15日以前匯總報縣民政審批。堅持低保普查，與社保聯動，重點清理已達到退休年齡領取養老保險金，家庭人均收入達到我縣最低生活保障標準(長寧縣農村居民最低生活保障標準為1000元/人年)的對象，堅決糾正低保保人不保戶的錯誤現象，糾正一人殘疾、重病就應享受低保的錯誤觀念，堅持以戶為單位，以家庭收入為尺度進行差額補助的根本原則，取得較好的成績。同時，還要建立自然災害和突發性事件救濟制度，對遭遇突發性事件致貧的群眾，以救災資金給予臨時救助和救濟，幫助其恢復生產，防止因災致貧。
(三)增加人員數量，提升人員素質。首先，低保工作人員配備上要達標，各地低保工作人員的數量應盡量按照《全國基層低保規范化建設暫行評估標準》的要求，每2000名城市低保對象或每5000名農村低保對象至少配備1名專職低保工作人員，每個社區至少配備1名低保專職工作人員，每個村委會至少配備1名專職低保協管人員。其次，低保工作人員質量上要過關。農村低保工作人員要十分熟悉基層，工作能力強，具有吃苦耐勞精神，還要有較高的理論素養和過硬的業務能力，所以不斷加強政治理論學習和業務培訓，提高現有工作人員的綜合素質成為必不可少的環節。一方面抓好理論學習，用黨的理論武裝頭腦，堅持愛國主義、集體主義教育，使廣大民政干部更加團結拼搏、勤政廉政、愛崗敬業。另一方面要采取請進來走出去的辦法學習先進的工作方式和方法，不斷研究新問題，創新工作機制，努力提升工作水平。定期組織低保工作人員學習培訓活動，學習農村低保工作的相關政策制度，熟悉農村低保的運行程序，通過縣上培訓骨干、鄉鎮培訓村社的辦法提高基層低保工作人員素質，提高工作質量，促進工作進步。
(四)提供脫貧輔助措施，既救急又救窮。不少地方的貧困群眾人數眾多的主要原因是地方經濟發展緩慢，很多家庭幾乎沒有收入來源，所以我們在加快經濟發展、增加財政對低保工作的投入的同時，更應該在如何增加低保對象的家庭收入下工夫，加大適宜再就業年齡段人群的職業培訓力度，為其提供種類更多、質量更高、實用性更強的職業技能培訓項目，并積極與勞動保障部門的再就業政策銜接起來，為他們提供更多的就業機會，并在稅收、技術與經營場所方面為其提供相應的政策扶持，真正做到“既救急又救窮”。
(五)建立低保責任追究制，加強管理和監督。建立低保責任追究制度，就要要建立事前預防機制，加強事中監督力度，落實事后責任追究，在農村最低生活保障制度的運行過程中，要充分發揮民政、財政、紀檢監察、審計等部門的聯動作用，定期對低保資金和政策的落實情況進行檢查，每年對各鄉鎮低保資金的檢查不少于一次，建立低保資金監督檢查長效機制，對于惡意虛報、瞞報騙取低保資金的行為要嚴懲不貸，情節惡劣的要堅決追究相關人員的法律責任。規范低保資金社會化發放制度，按照“專戶管理、封閉運行、社會發放、專款專用”的原則，嚴格遵循“民政部門核定對象和補助金額，財政部門核撥資金，銀行到人”的程序，自覺接受社會、群眾和輿論的監督。建立健全農村最低生活保障制度是我國改善廣大農民生活、逐步實現農村發展的重要一步，只有對農村最低生活保障實現規范化的管理和監督，對整個低保工作的全過程都要嚴格按照法律法規的規定行事，杜絕“優親厚友”等不正�，F象的發生，切實提高低保工作的透明度，才能夠發揮其最底線公平和正義的社會功效，真正做到保障困難居民的生存權利。
總之，農村低保工作是當前我國社會保障體系的重要組成部分，是維護和保障農村困難群眾基本生存的一項根本措施，雖然實際工作離理想目標還有一定距離，農村低保工作運行還面臨很多困境，但是通過一系列行之有效的措施都可以得到解決。堅持“一述二評三公開”原則，提高低保工作人員的理論素質和道德修養，強化規范化管理和監督機制，不斷規范農村居民低保管理工作，從而維護社會穩定、促進經濟和社會事業健康有序的發展。
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《西南農業學報》主要刊登農牧業各個學科應用基礎研究、應用技術、區域綜合開發和軟科學方面的研究報告、專題論文、研究簡報、學科進展述評等文章，立于大西南、面向全國、系學科地、及時地、有見地反映西南地區農西南農業學報業科學研究新成果、前沿動態，以推動農業科研、教育和生產的發展。
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