全球發展治理變革與中國對外援助

　　近年來，中國對外援助制度在不斷完善之中‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。然而，制度建設的目的并不僅僅是為了完善制度本身，而最終目標是為了提高效能，推進治理能力的現代化，并積極參與全球治理體系改革和建設‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。黨的十八大報告明確提出要“加強同世界各國交流合作，推動全球治理機制變革”“中國堅持權利和義務相平衡，積極參與全球經濟治理”‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。黨的十九大報告中對全球治理的論述篇幅大幅度增加。報告提出，構建人類命運共同體，促進國際關系的民主化，堅持共商共建共享原則，推動全球治理體系變革。從積極參與全球經濟治理到促進全球治理體系變革、倡導構建人類命運共同體，體現了中國在全球治理方面將更加積極作為。

　　對外援助制度作為國家治理體系的一部分，在參與全球發展治理中發揮著重要作用。必須認識到當前全球發展治理發生的新變化，并思考如何通過戰略完善提升在全球發展治理中的話語權。

　　一、全球發展治理新格局

　　全球發展治理體系長期以來被西方發達國家主導的OECD發展援助委員會所壟斷。但近年來，隨著國際力量格局的變化，發展援助委員會也開始承認非發展援助委員會成員國在國際發展援助中的重要作用，改革“官方發展援助”的定義，努力推動構建有效的全球發展伙伴關系。與此同時，聯合國在全球發展治理中的核心地位日益凸顯，G20在全球發展領域中的參與日益深入，南南合作的發展也推動了新的發展合作和融資機制的構建，全球發展治理機制正在逐步轉變。

　　1.聯合國在全球發展治理中的話語權不斷提升

　　西方發達國家主導的OECD發展援助委員會所壟斷的全球發展治理體系，主要服務于西方大國的利益，其代表性不足，而且發達國家與發展中國家之間在權力、影響、機會、資源等方面是嚴重不平等的。聯合國作為推動全球經濟發展合作的核心機構，具有其他國際組織不具有的普遍合法性，在全球發展治理體系中理應占據核心地位。

　　一方面，聯合國提供了發展問題辯論和決策的論壇。聯合國仍然是制定適用于全球規范和標準的正式舞臺，無論是20世紀60年代聯合國提出的“四個十年戰略”，21世紀之初設定的“千年發展目標”，還是在“千年發展目標”議程結束后為發展議題重新設定的2030可持續發展議程，這些都成為國際社會共同奮斗的目標�？梢�，聯合國在全球發展治理中的核心作用正在進一步增強。另一方面，聯合國本身就是一個相當大的發展參與者。大約30個聯合國機構、基金和計劃署從事發展援助和人道主義援助活動以協助發展中國家。其發展政策也更加中立，奉行真正的多邊主義。

　　2.G20對發展議程的參與度不斷深入

　　G20原本是一個由發達國家和新興國家組成的國際經濟合作論壇，是各成員國財政部長和央行行長舉行年度會議的機制，但從成立之初，發展就是其關注的議題之一。在其成立后的第一個10年間，每年召開的G20峰會都會做出與發展議題有關的承諾，包括表達對多哈發展議程的關注、強調減少貧困、引入發達國家與發展中國家的平衡發展原則、支持“千年發展目標”、發布有關發展議題的聲明、探討援助有效性和債務減免問題、強調減貧社會包容與可持續增長等。

　　特別是2010年在首爾召開的G20峰會提出了具有里程碑意義的“首爾共識”和“跨年度行動計劃”，既有傳統的全球發展問題治理思路，又包括新型的全球發展治理模式。[1]2015年在土耳其安塔利亞召開的峰會通過了《G20和低收入發展中國家框架》，加強G20在發展領域的對話和參與。2016年G20杭州峰會第一次就落實聯合國2030可持續發展議程制定行動計劃，呼吁通過開展南北合作、南南合作和三方合作，以及在技術交流和能力建設方面的國際合作，加強國際社會對有效、有針對性的能力建設的支持，幫助發展中國家實現所有可持續發展目標。

　　3.南南合作框架下新的發展合作機制

　　南南合作產生于20世紀50年代，是指發展中國家(也被稱為全球南部國家)之間資源、技術和知識的交流。由于發展背景和挑戰的相似性，南部國家在分享知識、交流技術、形成共同議程和集體行動方面越來越積極。南南合作及其議程必須由南部國家確定，并應繼續遵循尊重國家主權、國家所有權以及獨立、平等、無條件、不干涉內政和互利的原則。聯合國開發計劃署指出，南南合作是為實現可持續發展目標、實現繁榮和消除貧困而加強合作的大膽、創新和不斷增長的手段。在聯合國糧農組織看來，南南合作是發展中國家之間基于團結理念的廣泛合作框架，打破了捐助者和受援國之間的傳統二分法。它在國際發展合作中發揮著前所未有的作用，南南合作的創新正在產生新的工具和伙伴關系，以解決糧食不安全、貧困和可持續農業問題。

　　近年來，南南合作的發展也推動了新的發展合作和融資機制的構建，如“一帶一路”倡議、金磚國家開發銀行、亞洲基礎設施投資銀行、南南合作援助基金、瀾湄合作機制等。

　　“一帶一路”倡議。“一帶一路”倡議是為了實現經濟要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合，促進沿線各國實現經濟政策協調，開展更大范圍、更高水平、更深層次的區域合作，共同打造開放、包容、均衡、普惠的區域經濟合作架構。在第五屆全球智庫峰會平行圓桌會議上，俄羅斯科學院遠東研究所首席研究員弗拉基米爾·彼得絡夫斯基指出，“一帶一路”峰會開啟了新的全球治理機制。[2]

　　金磚國家開發銀行。金磚國家開發銀行的概念于2012年在新德里舉行的第四次金磚國家峰會上提出，以便為金磚國家和其他新興經濟體以及發展中國家的基礎設施和可持續發展項目籌集資源。金磚國家開發銀行有三個主要特點使其與現有的多邊開發銀行不同，即南南合作、權力共享和可持續發展的公平性。“全球南部”國家為自身建立一個開發銀行既獨特，又必要。盡管金磚國家開發銀行的資本基礎有限，與世界銀行的2320億美元甚至亞洲開發銀行的1650億美元相比，國家開發銀行規模太小，無法向國際貨幣基金組織和世界銀行提出實際挑戰。然而，它的誕生確實標志著發展中國家對國際貨幣基金組織和世界銀行實施的主要由美國主導的政策越來越不滿。金磚國家開發銀行是為了滿足全球南部基礎設施的特定發展需要而創建的。金磚五國政府根據自己作為“全球北方”對外援助接受者的經驗，熱衷于確保其提供的發展資金不受政治條件限制，并且毫不拖延地發放。

　　亞洲基礎設施投資銀行。亞洲基礎設施投資銀行是首個由中國倡議成立的多邊金融機構，重點支持區域為亞洲國家，重點支持領域是基礎設施建設，目標是促進“一帶一路”建設的互聯互通和經濟一體化，同時加強中國與其他亞洲國家和地區的合作。亞洲基礎設施投資銀行與現有多邊開發銀行并不沖突，其成立是為了補充現有多邊開發銀行的不足，從而協同促進亞洲地區的經濟穩定和可持續發展。從官方表態中，亞洲基礎設施投資銀行和金磚國家銀行這兩個由新興國家倡導并建立的投資銀行，并不是要挑戰或取代現有的發展融資體系，而是改進和補充該體系。但仍然有很多評論認為這兩個銀行的成立對美元體系及其自1944年以來對世界金融流動的控制構成了最大的威脅。亞洲基礎設施投資銀行可以說是以中國為代表的主要新興經濟體在戰后國際金融秩序之外另起爐灶的一種嘗試。無論如何，金磚國家開發銀行和亞洲基礎設施投資銀行(亞投行)的成立代表了整個發展融資架構的重大轉變。

　　南南合作援助基金‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。南南合作援助基金是習近平主席于2015年9月26日在紐約聯合國總部出席聯合國發展峰會時宣布設立的，首期提供20億美元，用于支持發展中國家落實2030可持續發展議程。習近平主席在2017年5月“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上宣布向南南基金增資10億美元。南南合作援助基金旨在匯聚中國和國際資源，推動南南合作，支持發展中國家平等參與全球經濟治理，幫助發展中國家實現2030可持續發展目標，消除貧困，保障民生，實現經濟、社會、環境協調發展，實現人與社會、人與自然和諧相處。據國家國際發展合作署2019年3月15日《南南合作援助基金簡介》，中國國內及受援國的社會組織、國內外智庫及國際組織等可以申請南南合作援助基金，開展對外援助項目。這些對外援助項目以人道主義援助、農業發展與糧食安全、衛生健康、扶貧、教育培訓、可持續工業發展、生態環保、貿易促進、貿易投資便利化等為優先領域，以實施小微型民生項目為主。

　　瀾湄合作機制。瀾滄江—湄公河合作(以下簡稱“瀾湄合作”)是我國與柬埔寨、老撾、緬甸、泰國和越南共同發起和建設的新型次區域合作平臺，旨在深化六國睦鄰友好合作，促進次區域經濟社會發展，縮小地區國家發展差距，助力東盟一體化建設和地區一體化進程，為推進南南合作、落實聯合國2030可持續發展議程貢獻力量。各方將為建設瀾湄國家命運共同體，將瀾湄合作打造成為亞洲命運共同體建設的“金字招牌”和“一帶一路”建設的重要平臺而共同努力。機制采用“領導人引領、全方位覆蓋、各部門參與”的模式，以項目為本，開始了很多民生項目，旨在建設面向和平與繁榮的瀾湄國家命運共同體，樹立以合作共贏為特征的新型國際關系典范。瀾湄合作是首個由我國主導的新型周邊次區域合作機制，是世界上首個率先響應《2015年后發展議程》的具體行動，成為推進南南合作的新平臺。

　　二、中國對外援助的戰略選擇

　　全球發展治理變革給中國帶來了挑戰，同時也帶來了機遇。我們必須充分認識全球發展治理變革的意義，應對挑戰，把握機遇，引領全球發展治理變革，完善全球發展治理架構。對全球發展治理的討論離不開國際發展援助和國際發展合作。中國對全球發展治理的參與在很大程度上體現在對外援助方面。因此，中國要提升在全球發展治理體系中的話語權，就必須進一步完善對外援助制度，結合全球發展治理機制的新變革，以“一帶一路”倡議為抓手推進國際發展合作新平臺的建設。

　　1.完善對外援助制度，提升在國際發展援助體系中的話語權

　　以中國為代表的新興援助國的崛起對國際發展援助的理念、規則和結構等方面產生了若干影響。盡管如此，主導國際發展援助體系的依然是發達國家。未來的國際發展援助規則有可能呈現兩種態勢：一種是建立兼容新興援助國對外援助規則但仍以發達國家為主導的國際發展援助規制體系;另一種是新興援助國的對外援助規則與發達國家制定的發展援助規則有同等地位，國際發展援助體系呈現兩種并行的發展援助規制。而無論上述哪一種情況的出現，均需要發展中國家進一步改變當前不對等的援助機制。作為世界第四大援助國的中國責無旁貸。中國必須進一步完善自身的對外援助制度，使其在國際發展援助體系中的影響力不斷上升，進而提升國際發展援助規則制定的話語權。

　　將對外援助理念制度化為綱領。中國對外援助受到發展中國家的普遍歡迎，這得益于其先進的對外援助理念。從提供對外援助之初實行的對外援助八項原則，到改革開放初期的平等互惠、共同發展，再到新時代提出的人類命運共同體、正確義利觀、真實親誠等新理念，這些都體現了中國特色社會主義的援助模式和援助體系。這些援助理念不僅符合中國國情，而且契合受援國的實際需求，成為國際援助體系中獨特的新理念。

　　在國際發展援助格局發生演變、援助理念出現多元化的背景下，制定對外援助的綱領性文件，將中國的對外援助理念制度化，讓國際社會對中國的援助理念有更明確的認知，不僅僅是為中國，也是為了其他發展中國家爭取話語權和爭取其他發展道路的機會。中國作為發展中國家在援助領域的成就，為其他發展中國家的多元化發展提供了依據。

　　盡快制定對外援助基本法，夯實對外戰略基礎。新興援助國的崛起所帶來的國際發展援助格局的演變包括援助結構的變化。如前文所述，南南合作中有55%的資金是用于對外投資的。林毅夫等人提出了超越發展援助結構，將對外援助與外商直接投資結合在一起。

　　從接受援助最多的非洲國家的角度來講，他們也認為外商直接投資是經濟增長的引擎。非洲國家認為中國在非洲的援助和投資對中非雙方都是雙贏的。非洲學者DambisaMoyo在其《援助的死亡》一書中還論述了貿易對促進增長的作用。截至2018年，中國已連續9年成為非洲第一大貿易伙伴國。在Moyo看來，歐洲總是設置一些貿易壁壘，因而非洲在與歐洲做貿易時，吃虧的總是非洲。而中國則是一個公平的貿易伙伴。盡管貿易不是解決非洲一切問題的靈丹妙藥，但每年來自中國上千億美元的貿易額，還是能夠解決很多問題的。

　　因此，無論是從提供援助的新興援助國家還是接受援助的發展中國家來講，對外援助、貿易和投資對于實現援助目標都是不可分割的。對外援助與國際貿易和對外投資是我國對外戰略的重要組成部分。[3]貿易和投資領域都有了相關的基本法，唯有對外援助的基本法是缺失的。制定對外援助基本法，將對外援助作為與國際貿易和對外投資并駕齊驅的對外戰略三駕馬車之一，事關國家的整體對外戰略。而將對外援助與貿易和投資并列，也更容易被國內公眾所接受，從而為開展對外援助奠定良好的國內民意基礎。

　　2.加強國際發展合作，對接2030可持續發展議程

　　2030可持續發展議程是指導當前國際發展合作的綱領性文件，強調在經濟、社會與環境三個維度上保持平衡。2030可持續發展議程設立了17項改變世界的目標，前16個是國際社會力圖實現的目標，而第17個“加強執行手段，重振可持續發展全球伙伴關系”則是實現前16個目標的手段。

　　這里的全球伙伴關系有這樣幾個維度：第一是援助國之間構建伙伴關系;第二是援助國和受援國構建伙伴關系;第三是援助國與多邊機構構建伙伴關系;第四是公私伙伴關系的構建。

　　為此，中國在開展對外援助過程中，要注意從以下幾個方面加強國際發展合作。

　　加強與其他援助國的協調。中國作為新興援助國，在援助理念、援助方式等方面與傳統西方援助國有很大不同。中國在堅持自身援助特色的同時，也要加強與傳統援助國的對話，既學習傳統援助國的經驗、制度安排和管理模式，也要通過對話，澄清國際社會對中國的一些誤解‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。同時，中國也要加強與新興援助國之間的協調。新興援助國之間尚未形成統一的對外援助范式，而如果要提升在國際發展援助體系中的話語權，新興援助國之間需要凝聚共識，形成統一的聲音。

　　構建與受援國的伙伴關系。中國在開展對外援助過程中堅持平等互惠的理念，不向受援國附加政治條件。這種援助模式得到受援國的廣泛歡迎。中國應進一步突出受援國在發展援助中的平等地位，將受援國視為平等的發展合作伙伴，采取共商、共建、共享原則推進與受援國的合作，并將這種新型的合作伙伴關系打造成為國際發展援助體系中的典范。新成立的國家國際發展合作署不同于此前的商務部，其在各國有經商參贊，可以同受援國有直接的溝通渠道。因此，如何加強與受援國的溝通，切實了解并找到與我國總體國家利益相契合的受援國需求，構建良好的合作伙伴關系，是國家國際發展合作署在進一步改革中要思考的問題。

　　加強與多邊機構的合作。聯合國對全球發展治理的核心作用日益凸顯，中國應進一步加強與聯合國的合作。首先支持聯合國就發展議題所提出的各項倡議;其次，以具體行動支持聯合國2030可持續發展目標的落實;第三，中國政府部門與聯合國專門機構構建機制化合作關系;第四，企業和社會組織與聯合國專門機構建立伙伴關系。此外，中國新增的對外援助資金可以加大通過多邊機構援助發展中國家的份額，利用多邊機構的影響力，提升中國對外援助的影響力。

　　探索公私伙伴關系，鼓勵民間組織和社會資本參與對外援助。民間社會組織可以在國家和區域發展領域承擔更多的責任并發揮更大的影響力。要動員民間社會組織的資源，影響和監督對外援助政策及其實施。此外，在新的國際發展援助格局下，對外援助將與貿易、投資緊密結合在一起，這就勢必要發揮社會資本的作用。一方面，有利于為私人部門到海外發展提供機遇;另一方面，在國際發展融資有大量缺口的情況下，私人資本的參與可以作為融資的一個補充。

　　3.對外援助戰略與“一帶一路”倡議相結合促進全球發展治理

　　“一帶一路”是一項國家級頂層合作倡議，著眼于實現世界經濟的包容性增長，充分考慮沿線國家的發展戰略，以此升級全球產業價值鏈，從而將中國的改革開放與國際合作的制度設計聯系在一起，體現了國家治理與全球治理的互動，也將中國減貧經驗與完善全球發展治理相結合，體現了中國減貧治理與全球發展治理之間的關聯，為中國深入參與全球發展事務、推動發展治理變革指明了方向。

　　對外援助是中國重要的戰略支柱之一，與“一帶一路”倡議覆蓋的國家基本重合。因此，將國別援助計劃與“一帶一路”合作規劃相配合，可以形成更好的協同效應。對外援助特別是民生領域的對外援助可以很好地夯實受援國的民意基礎，發揮“一帶一路”建設的先導作用，從而共同構建合作共贏的新型國際關系，打造人類命運共同體。

　　對外援助與“一帶一路”倡議協同促進全球發展治理的路徑有如下幾條。

　　將可持續發展作為“一帶一路”倡議的核心理念。“一帶一路”倡議將中國的發展與世界的發展聯系在一起。通過“一帶一路”的互聯互通，“一帶一路”建設在消除基礎設施差距、促進經濟增長方面將發揮重要作用。但國際社會對“一帶一路”也有不少非議，認為這是中國在轉移過剩的工業產能，其中不乏高污染和高能耗的產能。此外，中國在“一帶一路”沿線地區投資的部分項目具有環境風險，也引起了國際媒體和非政府組織的關注。因此，中國在推進“一帶一路”建設時，一定要密切結合可持續發展目標，注重生態環保，并以此為契機推動區域的綠色轉型。

　　積極融入聯合國主導下的各項發展機制。聯合國是全球發展治理的核心機制。“一帶一路”建設也要遵守聯合國憲章的宗旨和原則，強調平等、不干涉內政等原則。同時，通過加強與聯合國開發計劃署等發展治理機構的合作，可以擴大“一帶一路”的國際影響力，從而取得更廣泛的共識。

　　構建發展合作新范式。“一帶一路”、亞投行、金磚國家銀行等機制即為一種新的發展合作范式，中國利用自身發展經驗和在基礎設施建設方面的比較優勢，為發展中國家提供發展融資，幫助發展中國家解決發展的瓶頸問題，促進發展中國家的結構轉型，從而帶動真正的發展。而中國在這種發展合作過程中，也將學習合作伙伴的有益做法，并在各領域進一步規范化，從而實現各方的協同發展。

　　構建全球伙伴關系。“一帶一路”倡議提倡各國共商共建共享。該倡議自提出以來進展顯著：在政策溝通方面，中方已經與123個國家和29個國際組織簽署了171份合作文件，很多發達國家的公司、金融機構希望與中方合作開拓第三方市場。這也體現了全球伙伴關系的構建。在實施對外援助過程中，也要特別注意與受援國之間打造一種平等的伙伴關系，避免完全由我方主導的援助方與受援方關系。

　　進一步完善對外援助治理結構。對外援助與開發合作是“一帶一路”建設不可或缺的手段。對外援助在爭取民心相通方面可以為走出去的企業進行“一帶一路”建設創造良好的環境。然而對外援助的機制建設卻滯后于“一帶一路”。“一帶一路”倡議在提出后，僅用五年的時間，就對“一帶一路”的定位、目標、原則做了很好的闡釋，而且為“一帶一路”做了頂層框架設計，成立了由中央政治局常委、國務院副總理擔任領導小組組長的高規格的工作機制。

　　中國是全球發展治理的重要參與者，而要進一步提升中國在全球發展治理中的話語權，就要使國內的體制機制進一步對接全球發展治理的趨勢和要求。只有建立健全有效的機構并在一系列政策領域進行必要的協同，才能更好地調動各方面資源，實現可持續發展目標。[4]全球包括17個可持續發展目標和169個具體目標，涉及經濟發展、社會進步和環境保護三大方面。這就需要國內各有關部門的積極參與。對接全球可持續發展議程，需要進一步完善中國的對外援助治理結構，從而進一步提高中國在全球發展援助治理中的話語權‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　政工師論文投稿刊物：《國際觀察》(International Review)雜志創刊于1980年，曾用刊名《蘇聯研究》，由上海外國語大學主辦，上海外國語大學國際問題研究所承辦，中華人民共和國教育部主管的研究國際問題和國際政治理論的綜合性刊物，國內統一刊號：31-1642/D，國際標準刊號：1005-4812，郵發代號：4-574，國內外統一發行。

　　三、結論

　　完善對外援助制度是為了中國在國際發展援助領域有更大的話語權。這就需要深刻理解和適應國際發展援助的最新趨勢。減貧與發展成為國際發展援助的核心議程，聯合國在國際發展援助中的領導作用日益提升，“千年發展目標”和2030可持續發展目標的提出為國際社會設定了一致的目標和要求。此外，隨著新興國家的崛起，國際發展援助力量對比發生變化，新興援助國在全球發展援助體系中所占的比重日益增大，給國際發展援助帶來了諸多變化，如進一步促進了受援國地位的提升，對外援助與貿易、投資相結合的方式或成為援助方式的新趨勢等。這些都是新興援助國在國際發展援助領域中話語權提升的結果。中國作為新興發展中國家的領頭羊，無論是從外部期待還是內部動力方面，在國際發展援助領域中都需有更大的作為。

　　參考文獻：

　　[1]約翰·柯頓.G20與全球發展治理[J].國際觀察，2013(3).

　　[2]任海平.“一帶一路”倡議為全球發展和治理注入新活力與正能量[J].經濟研究參考，2017(31).

　　[3]曹俊金.對外援助立法的必要性探析[J].天津法學，2019(1).

　　[4]黃超.全球發展治理轉型與中國的戰略選擇[J].國際展望，2018(3).

　　作者：趙美艷

轉載請注明來自發表學術論文網：http://www.cnzjbx.cn/zflw/23567.html