本文摘要：國家機構是一定社會的統治階級為實現其統治職能而建立起來的進行國家管理和執行統治職能的國家機關的總和，國家機構實際上是掌握國家權力的階級實現其階級統治的工具。 摘要: 國家機構是憲法的核心內容之一，國家機構組織法是憲法相關法的重要方面，在法律體
國家機構是一定社會的統治階級為實現其統治職能而建立起來的進行國家管理和執行統治職能的國家機關的總和，國家機構實際上是掌握國家權力的階級實現其階級統治的工具。
摘要: 國家機構是憲法的核心內容之一，國家機構組織法是憲法相關法的重要方面，在法律體系中具有重要地位。國家機構組織法一般表現為憲法相關條款、專門的國家機關組織法和單行法律的有關規定。健全和完善國家機構組織立法，一要正確認識和處理國家機構組織法與機構改革的關系，在推進機構改革進程中遵循組織法定原則;二要隨著機構改革的深入，適時制定相關組織法，提高立法層次并完善相關規定，逐步實現國家機構組織的法定化。
關鍵詞: 國家機構組織法/法律地位/淵源形式/健全與完善
前 言
國家機構是憲法的核心內容之一。國家機構組織法對于加強政權建設、鞏固機構改革成果，保證國家機構依法行使權力、履行職責，具有重要作用。健全和完善國家機構組織法，也有利于中國特色社會主義法律體系的形成和完善。
一、國家機構組織法的地位和淵源形式
(一)國家機構組織法在法律體系中的地位
一般認為，國家機構是為實現國家職能而建立起來的各類國家機關的總稱。國家機構組織法是關 于國家機構組織活動原則、各類國家機關的產生、組織、職權等憲法和法律規范的總和。
國家機構組織法在一國法律體系中具有重要地位。從各國立法看，多實行嚴格的“組織法定主義”，國家機構組織法屬于憲法性法律。如德國《聯邦憲法法院法》》、俄羅斯《聯邦政府組織法》、日本的《內閣法》和《國家行政組織法》、韓國的《政府組織法》等。
在我國，國家機構組織法屬于憲法相關法。它在已經形成的中國特色社會主義法律體系中具有特殊地位。
1.國家機構是憲法的核心內容之一
孫中山說：憲法者，國家之構成法。[1]從“憲法”一詞的含義看，憲法本身就是“組織”、“結構”或“機構”的意思;從憲法的內容看，國家機構是憲法最主要的內容之一;從憲法的功能看，憲法最主要的功能是規范國家權力，使各類國家機關按法定的原則、方式和程序行使權力，防止權力濫用。
2.國家機構組織法是憲法相關法的重要內容
在中國特色社會主義法律體系中，與憲法關系最密切的憲法相關法是最重要的法律部門之一。[2]而憲法相關法是與憲法相配套、直接保障憲法實施和國家政權運作等方面的法律規范的總和，主要包括有關國家機構的產生、組織、職權和基本工作制度方面的法律，有關民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度方面的法律，有關維護國家主權、領土完整和國家安全方面的法律以及有關保障公民基本政治權利方面的法律。[3]國家機構組織法即屬此類。
3.國家機構組織法屬于基本法律的重要方面
根據憲法第六十二條，全國人大有權制定和修改國家機構等方面的基本法律�！读⒎ǚā返诎藯l確定了國家機構組織法定原則，明確各級人民代表大會、人民政府、人民法院、人民檢察院的產生、組織和職權等事項，只能由法律規定。因此，國家機構組織法屬于基本法律的重要方面。
(二)國家機構組織法的淵源形式
國家機構組織法的淵源，即有關各類國家機關的產生、組織、職權在憲法、法律中的表現形式。
在我國，根據憲法和《立法法》的相關規定，國家機構組織法的主要淵源形式是下列幾方面。
1.憲法的有關規定
憲法有關國家機構的條款，屬于國家機構組織法第一層次的規范。憲法的有關規定作為國家機構組織法的淵源，不僅表現為其作為國家機構組織法的基本規范，如憲法第三章關于國家機構的規定，更體現為憲法的規定是指導國家機構行使職權的基本準則，如國家尊重和保障人權、民主集中制、法治等原則。
2.專門的國家機關組織法
專門的國家機關組織法，即《全國人大組織法》、《國務院組織法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》和《地方組織法》等。此外，還有規范人大代表產生、活動的《選舉法》、《代表法》以及規范機關工作人員的《公務員法》等。[4]
3.單行法律的有關規定
有些單行法律關于國家機關組織、職權等內容，如《國防法》關于中央軍委的職權的條款，《中國人民銀行法》關于中國人民銀行的性質和職權等規定，《食品安全法》關于國務院食品安全委員會、衛生行政部門、質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理部門，以及縣級以上地方人民政府及其衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門食品安全監督管理職責的規定等等，也屬于國家機構組織法的范疇。
(三)幾個問題的探討
1.行政法規和地方性法規能否規定國家機構的產生、組織和職權
按照職權法定原則和《立法法》第八條，各級人民代表大會、人民政府、人民法院、人民檢察院的產生、組織和職權等事項，只能由法律規定。這是否意味著，法律以外的行政法規和地方性法規，不得規定各級人民代表大會、人民政府、人民法院、人民檢察院的產生、組織和職權?
根據1982年《憲法》，國務院的組織由法律規定，但國務院有權規定各部和各委員會的任務和職責。因此，國務院的組織應由《國務院組織法》規定，國務院可以在憲法和法律規定的關于國務院行政機構的職權的范圍內，對國務院機構的職權，作具體的規定，如1997年《國務院行政機構設置和編制管理條例》、2007年《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》和2006年《公安機關組織管理條例》等。但行政法規還不是嚴格意義的國家機構組織法的淵源，盡管它可以是國家機構組織法的下位法規范。
另外，根據《立法法》，地方性法規一般不能規定人民代表大會、人民政府、人民法院、人民檢察院的產生、組織和職權，除非有法律的授權規定。如根據《地方組織法》第六十九條，省、自治區、直轄市的人大及其常委會可以根據地方組織法和實際情況，對執行中的問題作具體規定。因此，嚴格來說，地方性法規也不是國家機構組織法的淵源，但可以是國家機構組織法的下位法規范。
2.全國人大及其常委會關于機構改革的決定是否屬于國家機構組織法的范疇
1954年《國務院組織法》列舉國務院各部、各委員會具體名稱后，有關國務院機構的改革，沒有采取修改《國務院組織法》的方式，而是采取由全國人大及其常委會作出決定的方式進行。
1982年《國務院組織法》不再列舉國務院各部、各委員會具體名稱，有關國務院機構改革的問題，沿襲由全國人大及其常委會作出決定的方式。根據《國務院組織法》，國務院各部、各委員會的設立、撤銷或合并，經總理提出，由全國人大決定;在全國人大閉會期間，由全國人大常委會決定�？梢�，全國人大及其常委會對于國務院機構改革，是以決定的形式而不是通過修改《國務院組織法》的方式進行的，且只是對每一屆國務院機構的調整。因此，全國人大及其常委會關于國務院機構改革的決定，屬于決定重大事項或組織其他中央國家機關，不屬于國家機構組織法的淵源形式。
3.國務院的規范性文件不屬于國家機構組織法
國務院關于機構設置、職責、編制的規范性文件，主要有下面兩種：
一是《國務院關于機構設置的通知》、《國務院關于部委管理的國家局設置的通知》和《國務院關于議事協調機構設置的通知》。顯然，它們是規范性文件，不屬于國家機構組織法的范疇。
二是國務院各部門的“三定規定”。由于我國依法行政進程起步較晚，行政組織法尚未健全，還沒有像有些國家那樣制定部門組織法，而是通過“三定規定”界定行政機關職能、設定行政機關內部機構、核定行政機關編制。
; 關于“三定規定”的法律地位，一種說法，認為它是具有法律效力的規范性文件，是國務院部門履行職能的重要依據。[5]另外一種說法，認為它是與行政法規同等效力的政策性法規文件。[6]國務院辦公廳2005年7月9日印發的《關于推行行政執法責任制的若干意見》指出：“推行行政執法責任制首先要梳理清楚行政機關所執行的有關法律、法規和規章以及國務院部門‘三定規定’”。這個表述實際上確定了“三定規定”在執法中的地位。
但從嚴格法律意義上看，“三定規定”雖經國務院批準、國務院辦公廳發布，具有執行力，但它們不具有國家機構組織法的一般屬性，不屬于國家機構組織法。
二、國家機構組織法的不足
國家機構組織法在一國法律體系中具有重要地位。但按照完善中國特色社會主義法律體系的要求，國家機構組織法存在一些不足。
(一)立法不夠健全
國家機構涉及整個國家組織體系，包括國家機構和國家機關的縱的系統和橫的結合，主要應當通過憲法和憲法相關法予以調整。但現有的國家機構組織法距離建立完備立法框架的要求尚有差距。
1.中央和地方國家機構方面
除了《憲法》有關規定、《全國人大組織法》、《國務院組織法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》和《地方組織法》外，缺乏有關國家機構具體設置的其他法律。
2.中央與地方政府派出機關或部門派出機構的方面
缺乏中央與地方政府派出機關或部門派出機構的法律;已經實施五十多年的《城市街道辦事處組織條例》、《公安派出所組織條例》也已經廢止。
3.中央與地方及地方各級國家機構關系的方面
一是憲法或法律缺乏明確規定。1982年憲法規定了中央與地方的國家機構、中央與地方國家機構職權劃分的總原則，但缺乏有關中央與地方國家機構職權劃分的法律規范，使有關中央與地方國家機構的職權的劃分和調整缺乏嚴格的依據。
二是上下隸屬關系缺乏法律調整。根據《地方組織法》第六十六條的規定，“省、自治區、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統一領導，并且依照法律或者行政法規的規定受國務院主管部門的業務指導或者領導。自治州、縣、自治縣、市、市轄區的人民政府的各工作部門受人民政府統一領導，并且依照法律或者行政法規的規定受上級人民政府主管部門業務指導或者領導”。但目前還沒有相應的法律或行政法規。
(二)立法不夠完善
1.有的內容過于原則、粗疏
例如，現行的《國務院組織法》共十一條，其中涉及國務院職權的規定僅有一條，而且這一條只規定了“國務院行使憲法第八十九條規定的職權”。而且，國務院機構的法定分類也與國務院機構的實際設置不完全相符�！度珖舜蠼M織法》的有些規定也需要修改。
2.有些內容已經過時
如《地方組織法》第六十八條關于人民政府可以設立若干派出機關的規定，已與實際情況相去甚遠，特別是隨著改革開放的不斷深化，絕大多數地方已撤銷了行政公署和區公所這一級的機關設置�，F行的《地方組織法》中仍然保留著這一機關設置的規定，明顯與行政區劃變更和農村的實際不相符。
3.有的規定不科學
如1979年《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》，主要是在1954年制定的法院、檢察院組織法的基礎上修改的，[7]盡管1983年對兩個法進行部分修改，2006年又對《人民法院組織法》作了修改(這次修改的針對性很強，就是將死刑核準權收歸最高人民法院統一行使，實際上是恢復為1979年時的狀態)，但是，現行《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》關于法院、檢察院的任務的規定，關于法院、檢察院體制和工作機制的規定，關于法院、檢察院內部機構設置的規定，關于地方法院、檢察院以及專門法院、檢察院的規定等，仍不適應需要。
4.有的與上位法不一致，甚至背離組織法定原則
如《國務院組織法》實施了二十八年，有些規定需要完善。7例如，按《國務院工作規則》的規定，“副總理、國務委員按分工負責處理分管工作，受總理委托，負責其他方面的工作或者專項任務”，這與《國務院組織法》中“國務委員受總理委托，負責某些方面的工作或者專項任務”的表述不一致。
5.國家機構立法尚不能完全適應建立市場經濟體制、依法治國的需要和機構改革的要求
例如，《地方組織法》籠統地規定了“縣級以上地方各級人民政府”和“鄉、民族鄉、鎮人民政府”行使的職權，“上下一般粗”，沒有反映不同層級政府職能配置科學化的發展趨勢;有些規定涉及政府的管理職能較多，對建設服務型政府的要求體現不夠;法官、檢察官制度和管理體制的改革成果沒有通過立法加以體現。
(三)立法層次較低，缺乏應有的規范性和法律效力
國家機構組織法本屬于憲法相關法，層次應當比較高，但目前總的來看，國家機構組織立法的層次較低。如對國務院各部門的主要職責、內設機構和人員編制，主要由國務院各部門的主要職責、內設機構和人員編制規定(“三定規定”)規范。“三定規定”基本上適用于一屆政府任期內，其相對穩定性、法律強制性性尚待確定。
對政府部門的主要職責、隸屬關系和體制等內容，經常采用規范性文件的形式，缺乏有效的監督條款。
小編推薦優秀法制期刊 《中國衛生法制》
《中國衛生法制》雜志集學術性與實用性為一體，研究衛生法和衛生法學理論，探討衛生法制工作的規律和發展方向，介紹國內外衛生法制建設動態個衛生法學研究成果，交流地方衛生法和執法經驗，普及衛生法律知識等。
轉載請注明來自發表學術論文網：http://www.cnzjbx.cn/zflw/4672.html
