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摘要：比例原則被稱為"公法領域的軟化劑"，在許多國家都得以確立為行政法位階甚至憲法位階，在現代行政法中，其重要地位也得以彰顯。但是在我國，并沒有在行政立法中明確這一原則。本文以控制行政自由裁量權為視角，分析了比例原則的概念、起源，通過論述行政自由裁量權的弊端，凸顯引入比例原則的必要性，并且簡要介紹了我國行政法有關立法現狀以及比例原則的適用問題。
關鍵詞：比例原則 行政自由裁量權 控權
一、比例原則之概念界定
(一)比例原則的含義以及適用領域
比例原則是在符合憲法的前提下，先考慮手段的有效性，再選擇對公民權益侵害最小的手段來實現同樣可以達到目的的目標。最后還必須進行利益上的總體斟酌�？疾齑耸侄螌崿F的目標價值是否過分高于因實現此目標所適用的手段對公民的人身財產等基本權利的損害價值。①
我國現有法律規范中沒有明確規定比例原則，但是比例原則在公法領域中廣為適用，有的學者稱之為"公法領域的軟化劑"，如刑法中的"罪行相適應"原則，訴訟法中程序的啟動以及證據的采用等也體現了比例原則。另外，比例原則在私法領域中也有所體現，如民法上對物權的限制。同時，法理學中也蘊含著比例原則，如在法律原則的適用上，必須采取比例原則，方能排斥法律規則而適用法律原則。
(二)行政法上比例原則的起源與含義
比例原則作為行政法的基本原則是德國的首創，這源于19世紀德國的警察法學,由德國行政法學者托·邁爾首先提出，他主張"警察權力不可違反比例原則"。德國另外一位行政法學家弗萊那在《德國行政法體系》中曾指出"不可用大炮打小鳥"的名言來比喻警察行使權力的限度。后來，德國借由聯邦憲法法院的判決，將此原則概念化與體系化，并且從行政法位階躍至憲法位階�，F在，比例原則已成為德國對行政行為進行司法控制的最有力的理論依據。
德國學者毛雷爾指出，比例原則是行政法上的一般原則，長久以來得到了承認，并以習慣法的方式被肯定下來，且該原則在具體法律部門中也具有普遍適用性。毛雷爾同時認為，比例原則的內容主要包括："目的和手段之間的關系必須有客觀的對稱性;禁止任何國家機關采取過度的措施;在實現法定目的的前提下，國家活動對公民的侵害應當減少到最低限度。"②
有關比例原則的釋義學結構，學界主要又兩種觀點，一是"三階理論" ，即比例原則包含適當性原則，必要性原則，狹義的比例原則三個子原則。二是"二階理論"， 即比例原則包括適當性原則，必要性原則兩個子原則。但是"三階理論"為通說，本文也采用此觀點。所謂適當性原則，又稱妥當性原則，是指行政機關采取的方法必須是有助于目的的達成，具有目的導向作用;所謂必要性原則，又稱損害最少原則，要求在多種同等有效地達成目的的手段之中，應當采用對公民權益干涉最少者;所謂狹義的比例原則，又稱相當性原則，是指行政機關采取的行政手段所造成的損害，要求應對所牽涉的相關價值法益作出均衡。根據比例原則的三個子原則，我們可以提取其中的三個關鍵詞來表示比例原則的精髓，即"目的-手段-法益均衡"。
二、比例原則對行政自由裁量權的規制
(一)行政自由裁量權概述
有關行政裁量權的概念，學界未達成統一認識。我國基本上采用的是德國式的行政裁量權概念，承認行政機關在法律效果方面有選擇權，而對于構成要件方面是否也享有裁量權，由于缺乏對不確定法律概念的分析，理論和實踐中都尚不明確。
從一定意義上而言，行政自由裁量是現代行政法的核心問題。隨著近代行政的發展，行政職務和行政權力迅速擴張，行政機關行使的行政自由裁量權不斷擴大。然而，行政作為一種人的活動并不能與機器的運作相比較。行政人員受到主客觀因素的影響，在行使行政自由裁量權時會出現各種問題，行政機關因價值判斷的矛盾而導致的與自由裁量權的沖突，致使程序的正義與實質的正義沒有達到統一，影響公平、正義的實現。
(二)行政自由裁量權的濫用
孟德斯鳩已經提出了一個有關權力本性的公理,即"一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗"。"權力-權利"的關系是憲政研究的核心，公權力需要正確行使才能保證公民基本權利的實現，首先要杜絕的就是裁量權的濫用。行政自由裁量權具有一定的自由度和靈活性,可以對改善行政管理、提高行政效率起到積極的作用,但行政自由裁量權的存在與行使,客觀上是一把"雙刃劍"。它一方面適應了行政權行使快速高效的特點,在法律無法到達的地帶通過權力行使者的自由裁量實現實體公正;另一方面,它為權力異變,使自由裁量成為"恣意裁量"提供了可能。因此，很有可能因其自由、靈活而被某些行政主體在法律規定的幅度內濫用。我們大致可以對濫用行政自由裁量權的表現歸納為以下幾個方面:
首先，行政自由裁量權的濫用不符合適當性原則。行政裁量行為必須符合法律授權的目的，在目的取向上，其不能有助于目的的達成或者實現目的。如對不確定法律概念的嚴重不當解釋。對不確定法律概念的解釋必須符合所屬法的精神和立法目的,符合社會公認的基本準則,否則就是濫用自由裁量權。這種濫用包括:對不確定法律概念作任意擴大或縮小的解釋;不確定法律概念的解釋前后不一致;對不確定法律概念的解釋直接違背已有的規范性行政文件對此所作的政策性解釋。
其次，行政自由裁量權的濫用采取不正當的程序和手段。行政自由裁量行為必須建立在正當考慮的基礎上, 并符合情理，不得考慮不相關因素。我國行政程序規則還很不完備,行政機關在程序上自由度很大,行政機關及其公務員辦事拖拉、互相推諉的現象還比較嚴重,特別是賦予權利或解釋義務的自由裁量行為,更容易出現不當程序和手段，忽視行政相對人的合法權益。這包括:嚴重失當的步驟,如必經步驟的省略、顛倒或者隨意增加步驟等;非常不得體的方式;或因疏忽等造成拖延以及毫無理由的故意拖延。
再次，行政自由裁量權的濫用會顯失公平。我國許多法律法規都賦予行政主體可以根據權力的目的自由判斷行為條件,自由選擇行為手段,自由做出處理決定。但行政裁量權的行使一方面要符合合法性原則,依法辦事,另一方面還要符合合理性原則，合乎理性。這就要求行政主體所做出的行政行為應合理地施加于行政相對人,做到標準基本統一,結果基本合理、公正、公平，并且與達成的目的需要程度成比例，對于個案的處理，既不可以小題大做，也不可以大題小做，要做到利益的均衡并且一視同仁。但是,由于具體行政行為的實施者難免有自身條件的局限性,往往會發生自由裁量超過一定的范圍,從而出現畸輕畸重的現象,造成行政自由裁量權運用中的嚴重失衡，沒有切實的進行利益衡量，從而對行政相對人的權利造成侵害。
最后，行政自由裁量權濫用之消極不作為。根據效率原則,行政主體應及時行使行政權,履行法定職責,但在具體實踐中,違反效率原則或者出于某種不廉潔動機,拖延履行法定職責的大有人在。這種濫用行政自由裁量權的形式有四個構成要件:一是行政主體對是否行使權力享有自由裁量權。二是某種法定情況達到一定程度時,行政主體應該行使權力。三是行政主體拒絕行使該權力,或因疏忽、誤解等原因沒有行使該權力。四是拒絕行使自由裁量權。
正是因為上述原因，如何控制行政自由裁量權的濫用就成為研究行政自由裁量權的必要課題。如果行政自由裁量權得不到有效地控制、制約，就可能會導致公眾對行政權公信力的懷疑，甚至引發自由裁量權力濫用、權力恣意的危機。正因為如此，我們應當在授予行政主體自由裁量權的同時，對其運行過程予以必要的規制，以實現自由裁量權應有的理論及現實價值。
閱讀范文：政工師論文征稿憲政的政治學視角
論文摘要：憲政是國家以憲法為基礎，實現憲法價值的政治形態和政治過程。憲政的價值在于其能夠維護民主的有效運作。實現權力的合理配置與人權的切實保障。這三個方面的價值均指向“權力”這個政治的核心內容，均與保證權力的運行密切相關，并且需要通過制度化來保證權力的運行符合憲政的目的。因此，權力運行的規范與限制是憲政的核心價值。
論文關鍵詞：憲政;憲法;政治學
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