城市管理論文食品攤販立法和實踐

　　本篇關于城市管理的論文探討食品攤販立法，多年來，流動攤販尤其是食品攤販問題頻頻成為社會各界關注和爭議的社會熱點問題，此間民意明顯偏向處于絕對弱勢的攤販經營者一方并對政府執法態度和方式提出了諸多質疑。可以預見，未來食品攤販及其監管問題解決的成敗將是檢驗“中國夢”執政理念以及服務型政府建設實踐的一塊試金石。

　　《城市管理與科技》雜志1999年創刊于北京，是國內城市管理領域一本具有重要影響力的刊物，刊發與城市運行管理中存在問題以及解決方式等實際問題。

　　摘　要：如何立足于我國的實際，開展食品攤販立法是未來食品安全立法及其監管完善發展過程中應該關注的重要問題。食品攤販立法應當堅持三個基本理念：體現人權保護和民生觀念;轉變城市管理理念，實行依法保障和嚴格監管相結合;適當吸收并確立有限政府原則，從管理型政府向服務型政府轉變。食品攤販立法應當實行中央立法和地方立法相結合。食品攤販監管職責以歸屬基層政權組織為宜，發揮社會性監管的作用。食品攤販行政許可應采登記備案方式，或者加強事后監管而不再要求獲得許可，并以不要求進行工商登記為宜，并建立嚴格的食品攤販日常監管制度。食品攤販立法應當明確規定政府對食品攤販履行保障與扶助的職責。食品攤販違法行為的法律責任宜重在威懾，立法應規定較為輕緩的處理方式。

　　關鍵詞：流動攤販;食品攤販;立法監管;法律保障

　　根據現行立法語言，食品攤販一般是指沒有固定的經營場所，在街頭、公園等公共場所的指定區域或流動從事食品售賣和現場制售的個人。近年來，以食品攤販作為主要組成部分的流動攤販與城管部門之間的沖突頻發，儼然成為我國城市的一道景觀。其中，致人死傷的極端事件并不少見，如2006 年，北京城管隊員李志強被賣烤腸的攤販崔英杰用刀刺死;2009 年，沈陽城管隊員申凱、張旭東被賣炸串的攤販夏俊峰用刀刺死;2013 年，湖南臨武縣瓜農鄧正加在與當地城管的肢體沖突中倒地死亡，等等�？梢哉f，每一次城管和攤販的街頭沖突都是問題積聚到末端的一次爆發，這其中既涉及執法等其他方面的問題，也與我國食品攤販立法的缺失不無關系。如何立足于我國的實際，進行食品攤販立法無疑是食品安全立法應該關注的重要問題。

　　一、食品攤販既有立法和實踐

　　“立法權的行使狀況標志著政治的運行狀況，立法權作用的充分發揮是政治昌明、法治發達的必然要求和重要體現。”國務院1992 年頒布的《無照經營查處取締辦法》規定：“任何單位和個人不得違反法律、法規的規定，從事無照經營。”但是，在相關立法中卻從來沒有明確地說過食品攤販等比如《浙江省實施〈中華人民共和國食品安全法〉辦法》第七十條第二款規定：“食品攤販，是指在集中交易市場或者固定店鋪以外，臨時占用道路、廣場及其他室外公共場所設攤、搭棚等從事食品銷售或者現場制售的食品經營者。”流動攤販是否可以申請營業執照，工商部門也沒有開放過對流動攤販的審批許可。直到2011 年，國務院頒布的《個體工商戶條例》作出規定：“無固定經營場所攤販的管理辦法，由省、自治區、直轄市人民政府根據當地實際情況規定。”這是我國工商行政管理方面的全國性立法首次提到流動攤販。然而，至今仍沒有哪個地方政府對流動攤販的合法性問題做出界定，工商部門也仍然幾乎不介入對攤販的管理。直到最近幾年，部分地方才逐步開放允許攤販尤其是食品攤販進行經營的嘗試，另一方面，1995 年制定的《中華人民共和國食品衛生法》將食品攤販納入了食品生產經營者的范圍，規定食品攤販必須先取得衛生行政部門發放的衛生許可證方可向工商行政管理部門申請登記，未取得衛生許可證的，不得從事食品生產經營活動。對此部分《中華人民共和國食品衛生法》地方實施辦法作了進一步規定。比如，《浙江省實施〈中華人民共和國食品衛生法〉辦法》規定：食品集市貿易場所以外從事食品經營的食品攤販應當實行定點經營。當地人民政府應當組織衛生、城建、交通、工商行政管理、市容環境衛生管理等部門，根據城市規劃和管理要求以及方便居民生活的原則，合理安排食品攤販的經營區域、地點。然而，即使是在地方立法給與食品攤販一定生存空間的地區，由于食品攤販往往難以滿足同時獲得食品衛生許可和工商登記的條件，尤其是隨著城市化進程中城市建設與管理的不斷發展，各地方的城市市容衛生管理方面的地方立法和政策性規定多將食品攤販界定為違法占道經營，逐漸消滅了流動食品攤販在城市的生存空間。在此過程中，城管部門逐漸掌握了監管食品攤販的主要權力，而其監管方式則為形式單一的“取締”。此后，全國人大常委會2009 年通過了我國食品安全基本法《中華人民共和國食品安全法》，但是并沒有對食品攤販的監管制度作出具體規定，而是把具體立法權賦予了地方立法機關。根據不完全統計，到2012 年年底為止，僅有寧夏、上海、浙江、河南、山西、黑龍江、湖南、北京等少數幾個省、區、市已經先后由省級人大常委會進行地方立法，大量的針對食品攤販的監管規范是政府出臺的行政規章或其他規范性文件。

　　但即便是在《中華人民共和國行政強制法》已經實施后的今天，在城管部門等執法機關的行政強制權力和執法方式已經受到較為嚴格的剛性約束的背景下，食品攤販等流動攤販與城管隊員之間的較量仍然時有發生并不斷釀成惡性事故，成為潛在的可能引發社會不穩定的主要隱患之一。因此，研究如何立足于我國的實際，進行食品攤販立法無疑是我國經濟社會發展進程中尤其是食品安全立法及其監管完善發展過程中應該關注的重要問題，對于化解流動攤販與城管部門之間的沖突、促進食品安全法律制度的完善發展具有著重要意義。

　　《中華人民共和國食品安全法》第二十九條第三款規定：“食品生產加工小作坊和食品攤販從事食品生產經營活動，應當符合本法規定的與其生產經營規模、條件相適應的食品安全要求，保證所生產經營的食品衛生、無毒、無害，有關部門應當對其加強監督管理，具體管理辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會依照本法制定。”

　　二、食品攤販立法的基本理念

　　(一)體現人權保護和民生觀念

　　食品攤販立法與人權保護觀念緊密相聯。一般認為，人權的普遍性起源于人的尊嚴和人自身的價值。“人的權利的最終基礎是人本身”，是“無所不在的人性的力量，人所固有的尊嚴和價值的力量”。在鼓勵每一個人都共同享有人生出彩和夢想成真的機會的時代背景下，人權仍然是一個貫通社會經濟、政治與文化的根本性問題。如果說經濟發展在于提高人民群眾的物質生活水平，精神文明建設在于凈化和完善人們的精神世界，那么制度文明建設則從保障物質文明和精神文明建設兩個方面促進著社會的全面進步，而這一切的最終目的就是使人能夠有尊嚴地生活，從而共同享有人生出彩和夢想成真的機會。

　　現有的大量研究成果表明，食品攤販經營者大多屬于生活在城市最低層的失業者、失地農民、進城務工人員等人員。他們不但經濟上貧窮，在許多權利方面也同樣弱勢，是典型的社會弱勢群體。因此，雖然作為社會弱勢群體組成部分的食品攤販經營者與普通人有著這樣那樣的差異，但是作為同一個社會的一份子，他們有一項權利與一般人完全一樣也完全平等，那就是生存權。在國家還無法提供讓他們能夠維持基本生活水平的社會保障時，雖然他們貧窮而且無助，但是他們有權自由選擇謀生的方式，而設攤謀生對他們來說既是一種謀生手段，也是維系生存的一種權利。食品攤販在增加了商品市場的繁榮，帶給消費者更多價廉物美的商品和更多便利的同時，也給部分社會弱勢群體提供了就業機會，攤販經營者藉此養活了本人、撐起了家庭。正如英國啟蒙思想家約翰·洛克所言：“政府和社會的存在都是為了維護個人的權利，而個人權利的不可取消性則構成政府與社會權威的限度”。我國作為人民當家作主的社會主義國家，對生存權等基本人權的敬畏更該是國家權力必須遵守的底線。另一方面，作為民生觀念源流的民本思想在我國有著數千年的歷史。《孟子》即有云：“民為貴，社稷次之，君為輕”。 “無恒產而有恒心者，惟士為能。若民，則無恒產，因無恒心。茍無恒心，放辟邪侈無不為已。及陷于罪，然后從而刑之，是罔民也。焉有仁人在位罔民而可為也?是故明君制民之產，必使仰足以事父母，俯足以畜妻子，樂歲終身飽，兇年免于死亡，然后驅而之善，故民之從之也輕”。[6] 民本思想形成之后為許多封建時期的開明皇帝所接受和實踐。新中國相比封建社會與半殖民地半封建時代無疑具有更好的尊重民權、關注民生的社會條件和制度基礎，政府應當把允許食品攤販在一定范圍內繼續存在并改善食品攤販經營者的境遇作為民生領域的重要工作。因此，對于食品攤販，完全取締或放任不管既不合情理，也與我國現行制度和經濟社會發展水平所不符，科學、合理的態度應該是摒棄長期以來形成的片面歧視、限制乃至取締的觀念，正確處理好食品攤販經營與城市市容環境衛生管理之間的關系，既允許食品攤販在一定范圍內存在，同時采取相應措施加強監管，保障食品攤販經營的食品衛生、無毒、無害。

　　(二)轉變城市管理理念，實行依法保障和嚴格監管相結合

　　多年以來，食品攤販等流動攤販在我國一直被看作城市市容環境衛生管理的對立面，成為城管部門的重點打擊對象。“光鮮的城市，見不得泥土味，于是城管為了‘城市利益’，自然要與販夫走卒較勁;而底層群眾的求生本能，鼓舞了小販們的謀生之路，生存底線之上，才有了動刀子的激憤。于是乎城管與小販之間的糾葛，一直未曾止歇”。如果長此以往，引發社會穩定問題并非沒有可能。

　　化解食品攤販與作為官方代表的城管部門的沖突要求我國食品攤販立法必須推動轉變現有城市管理理念，實行依法保障和嚴格監管相結合。正如約翰·弗里德曼所指出的，理想城市治理結果應為“一個豐饒的城市;一個生態可持續的城市;一個適于居住的城市;一個安全的城市;一個主動包容差別的城市;一個關愛的城市”。城市要平衡發展，因此，任何一個標準不能因其它標準的原因而作出犧牲。因為我們是生活在今天，而不是未來。正因為如此，無論采取什么樣的治理手法都必須看到，人口以及人口的福利是治理的對象同時也是治理的目的，不能用其他的目的比如城市的清潔來替代。在城市管理中，如果忽視掉這一點，治理就會失去善的意義，也無法達到城市治理的愿景。然而，令人遺憾的是，我國在學習國外城市管理經驗的時候，往往只是拿來了文字，卻未學到寬容，即便有的想到了寬容，卻附上歧視的色彩。一個城市要保持自己的美好形象，絕非一概排外，把食品攤販作為貶義詞甚至惡魔加以排斥。社會是個多元化的生活空間，優劣共生兼容并蓄是它的應有之義。如前所述，食品攤販經營者大多屬于典型的社會弱勢群體，在國家還無法提供讓他們能夠維持基本生活水平的社會保障時，設攤謀生對他們來說既是一種謀生手段，也是維系生存的一種權利。食品攤販在增加了商品市場的繁榮，帶給消費者更多價廉物美的商品和更多便利的同時，也給部分社會弱勢群體提供了就業機會，攤販經營者藉此養活了本人、撐起了家庭。因此，食品攤販的存在有其必要性與合理性，理當受到法律的保障，食品攤販立法及其監管制度的設計應當以不影響弱勢群體生計為出發點。另一方面，依法保障絕非等于放任不管，在現階段社會失范和監管缺失的時代背景下，食品攤販確實給城市帶來了衛生、環境等多方面的負面影響，尤其是不良攤販經營的食品對公民生命健康存在著現實或潛在的嚴重危害。因此，在依法保障食品攤販經營權利的同時也要嚴格依法監管。對此我們認為應實行柔性立法與嚴格執法相結合、疏導和管理相結合，依法規范食品攤販經營活動，打擊各類經營不安全食品的違法犯罪行為。

　　(三)適當吸收并確立有限政府原則，從管理型政府向服務型政府轉變

　　由于我國幾千年來所形成的高度中央集權的歷史傳統和原有計劃經濟體制的慣性，政府在國家社會經濟事務中一直扮演著單一主導的角色。不可否認，在當前的社會轉型期，政府主導下的食品攤販監管對于完善立法、嚴格執法具有重要意義。然而，城管與攤販之間無休止的較量表明，政府單一主導的監管模式在食品攤販領域的先天缺陷和后天不足似乎尤勝于其他領域。一方面，正如有研究者針對我國食品安全監管現狀指出，“地方政府作為食品安全規制職責的直接承擔者由于受到經濟利益的驅動，往往被利益關聯方俘獲，出臺的食品安全規制措施在監督缺乏或監督不力的情況下都有可能成為官員以權謀私的工具，導致食品安全規制處于失控的狀態，出現‘錯位’、‘越位’和‘缺位’等問題。以三鹿集團和雙匯集團為例，由于它們是當地財政稅收的重要來源，食品規制部門在進行食品安全規制的過程中就表現出唯經濟發展的價值取向，而失去食品安全的公共價值強調”。另一方面，許多地方政府對待流動攤販的態度，正好是對待大企業態度的另一個極端，在城管驅趕攤販的背后往往隱藏著領導者個人意志、政府及有關部門逐利驅動蓋過弱勢群體謀生需要和居民生活便利的真相，因此城管和攤販之間的貓與老鼠的較量無休無止，而民意明顯偏向于作為弱者一方的攤販經營著也就不足為怪了。

　　一般認為，有限政府是指政府自身在規模、職能、權力和行為方式上受到法律和社會的嚴格限制和有效制約。根據現代法治理論，法治的最重要的政治職能之一是鏟除無限政府，確立和維持一個在權力、作用和規模上都受到嚴格的法律限制的“有限的政府”。有限政府作為近現代西方憲政的基本原則之一，對于政府把有限的能力運用到具有比較優勢的領域，做到各項資源的最佳配置，同時實現對政府的權力及其運行施加有效的控制等方面發揮了重要作用。我國的社會主義憲法制度完全不同于西方的憲政體制，但是對于有著幾千年中央集權的歷史，以“全能政府”為重要特征的中國而言，吸收、借鑒有限政府思想對于合理限制政府權力空間、發揮社會組織的作用以及啟發人民的權利意識無疑具有積極作用。正如有研究提出：“面對這個瞬息萬變的信息時代，社會不斷的多元，以及社會利益差異和沖突的凸顯，政府不可能面面俱到，不可能收集到所有的信息，經常處于信息不對稱的狀態下，再也不能是大包大攬無所不在的‘全能政府’”。因此，在對各種社會公共事務的管理過程中，應該建立以政府為主體，包括企業、事業單位、社會團體等非政府組織以及公民個人在內的多個決策中心，以靈活多樣的形式共同行使權力。因此，食品攤販的存廢及其具體監管應當同時考量食品攤販經營者、當地社區和居民以及其他有關組織等社情民意，在強調政府依法監管的同時充分發揮當地社區、居民和有關組織的積極作用。

　　有限政府原則要求政府實現從管理型政府向服務型政府的轉變。2006 年，中共中央《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出了要“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”。服務型政府強調政府權力來源于人民，政府應該成為人民提供服務的工具。我國雖然長期奉行“為人民服務”的宗旨，但現行政府管理模式建立在政府控制經濟、社會、政治、文化各個方面的制度設計之上，強調政府本位、國家管制和強制干預，缺乏對服務理念的考慮和相應的制度設計，屬于管理型政府而非服務型政府。從管理型政府向服務型政府的轉變要求實現政府及其公務人員從管理到服務的理念的轉變，做到政府公共政策反映公民的意志、公民參與公共政策的執行并且把公民是否滿意作為評估政府績效的最終標準。三、食品攤販立法的主要制度設想

　　(一)正確處理中央立法和地方立法的關系

　　我國現有立法體制在堅持國家法制統一原則的指導思想下，賦予地方立法權，充分發揮地方立法的自主性。我們認為，對于關系國計民生且較為敏感的食品攤販立法而言，同樣應該充分發揮中央和地方立法的各自特點，實行中央立法與地方立法相結合。

　　中央立法包括憲法和專門立法兩個基本層次，重在構建食品攤販監管的基本制度框架。就憲法而言，套用憲法學家張千帆的觀點，我們認為，憲法應當為所有公民提供一個最低限度的保護網。它要求中央和地方政府通過財政撥款，以力所能及的方式為每個公民提供基本的溫飽和教育。如果一個公民因為經濟狀況的變化而對這種基本保障水平不夠滿意，那么他有權尋求更理想的職業，比如攤販;在此期間，只要其行為合法，他的職業自由與經營自由不應該受到政府的剝奪或限制。就專門立法而言，食品攤販可以單獨立法或者作為國家食品安全立法等立法的組成部分，但無論采取哪種方式，專門立法應當具體規定食品攤販經營及其監管的基本制度框架，對食品攤販的主要權利和義務、食品攤販經營活動的基本要求、地方政府及有關職能部門對食品攤販的保障和監管職責、監督管理措施等作出規定，在依法保障食品攤販經營權利的同時保障食品攤販經營的食品衛生、無毒、無害。

　　地方立法方面，我國疆域遼闊，不同地方經濟發展水平、飲食文化各異，且食品攤販的構成復雜、動機不一，如果片面推行全國統一的食品攤販立法，要么立法形同虛設，要么容易激發社會矛盾，因此對于不同地方和不同性質的食品攤販應當進行差異化的立法。各地方可以在憲法和國家食品安全立法允許的限度內，分別制定各自的地方立法，采取適合地方實際的解決方案。只要不違反憲法和國家食品安全立法的精神和有關規定，各地方可以在保障食品攤販經營權利的基礎上，為了保證食品安全而規定任何必要的措施。為了避免立法的隨意性，保證立法的統一性和權威性，地方立法應當采取地方性法規的形式。

　　(二)食品攤販監管職責分工

　　在國外的監管實踐中，食品攤販監管體制各異，但主要采取單個部門監管或一個部門為主、其他部門配合監管的方式。比如新加坡，政府建設用于攤販經營的小販中心由新加坡國家環境署(National Environment Agency)下屬的小販局(HawkersDepartment)負責管理。國內監管實踐及其立法則各有不同，有按照現行食品安全法監管體制實行分段監管的，也有采取單個部門監管或一個部門為主、其他部門配合監管的方式的，如根據北京市人大常委會最新修訂的《北京市食品安全條例》，城管部門負責對經批準設立的食品攤販實施監督管理，并負責查處流動無證照生產經營食品行為。我們認為，雖然我國部分食品攤販也從事簡單的食品加工，但是銷售食品或提供餐飲服務是其經營的基本方式，因此可以大致劃分為現場制售直接入口食品、提供餐飲服務的餐飲類食品攤販和非餐飲類食品攤販。根據《中華人民共和國食品安全法》關于食品安全監管職責分工的基本精神，分別與食品藥品監管部門和工商行政管理部門的監管職能有著密切聯系。另一方面，由于食品攤販一般無固定攤位，所以與城管部門市容環境衛生管理方面的職能又發生關聯。但是根據食品攤販流動性強、直接面向終端消費者的經營特點。食品攤販監管職責以歸屬基層政權組織為宜，對此城市食品攤販可由街道辦事處監管，城管部門以及居委會組織予以配合，農村食品攤販則由鄉鎮政府監管，當地工商行政管理部門和食品藥品監督管理部門予以協助。當然，由于我國各地方情況差異較大，食品攤販監督管理體制不可能簡單移植或完全統一。為便于對攤販監督管理模式進行有益探索，地方立法可根據實際情況授權縣級以上人民政府可以根據本地經濟發展水平和社會管理需要，建立符合本地實際情況的食品攤販管理模式。

　　相對于政府而言，非政府組織更接近社會基層，更了解食品攤販的狀況和需求，能更好地為其服務，在食品攤販監管中應該大力發揮社會性監管的作用，實現充分的公眾參與。長期以來，我國城市管理是一種高度集權的“單中心”模式，即權力全部被上收，由政府單方面主導。隨著社區需求日益多元化，這種管理模式的弊端也日益凸顯。就食品攤販而言，因為食品攤販經營事關食品安全、市容環境衛生等公共利益，故而需要政府進行強有力的監管。但同時食品攤販監管常用的諸多理由，如占道經營、影響市容衛生、影響居民休息等，很多都與當地居民生活息息相關，原本可以通過社區自治來解決，而且攤販活動事關弱勢群體的生存權。因此，食品攤販監管也離不開經營者、社區等社會層面主體及消費者群體的共同參與�？梢哉f，城市食品攤販問題是城市管理“失靈”的典型個案。要破解此類“失靈”難題，唯有讓城市管理從“單中心”走向“多中心”，讓基層社區廣泛參與到城市管理之中，消除政府的視野盲區，才能彌補政府行政能力的不足，促進以“官民協作”為特征的“善治”。食品攤販立法應當規定非政府組織和居民等社會公眾參加食品攤販管理的制度，鼓勵食品攤販自愿建立攤販自治組織并發揮其在攤販自我管理中的作用。

　　(三)食品攤販監管的主要制度

　　1.食品攤販的行政許可

　　食品生產經營直接關系人身健康、生命財產安全，屬于可以設定行政許可的事項之一。根據《中華人民共和國食品安全法》的規定，食品生產經營者取得食品生產許可、食品流通許可或餐飲服務許可等行政許可并辦理工商登記后方可從事食品生產經營活動。業已進行食品安全立法的地方也都規定，食品生產加工小作坊應當取得食品生產加工小作坊許可。鑒于食品攤販流動經營，部分從業者具有經營的臨時性和職業的易變性等特點，對食品攤販應采登記備案方式，凡事先申報都予以登記備案，或者加強事后監管而不再要求獲得許可(包括不再要求登記備案)。就筆者所在的浙江而言，我們認為，食品攤販應當由經營所在地的鄉、鎮人民政府或者街道辦事處登記相關信息。登記事項應當包括經營者姓名、家庭住址、經營地點、經營食品的種類、主要經營工具、監督電話等。為保證監管的及時、高效，登記備案的有效期應當相對較短，以一年左右為宜。鄉、鎮人民政府或者街道辦事處應當將食品攤販的登記信息通報所在地的城管部門等有關監督管理部門。

　　辦理工商登記是任何組織和個人成為經濟活動主體的必備條件，從理論上來說，食品攤販應當辦理工商登記之后方能從事食品經營活動。在既往食品攤販監管實踐中，很多經營者不愿意或無法申領到營業執照，究其原因要么是申請無據，要么是條件過高、過嚴。比如在北京市，食品攤販辦理工商登記首先要到衛生局填寫一份“行政許可申請表”，需要填寫營業地址，附加身份證明、健康證明以及“食品衛生知識培訓證明”，在取得“食品生產經營衛生許可證”之后，還需要向工商局提供《經營場所證明》等表格。可以說，部分要求大大超出了食品攤販的承受能力，因此食品攤販大多只能非法經營。值得高興的是，國務院2011 年3 月30 日頒布的《個體工商戶條例》規定，無固定經營場所攤販的管理辦法，由省、自治區、直轄市人民政府根據當地實際情況規定。據此，食品攤販將不再硬性要求必須進行工商登記。但是至今還沒有哪個地方政府對流動攤販的合法性問題做出界定，工商部門也仍然幾乎不介入對攤販的管理。我們認為，鑒于食品攤販問題的民生性，除非降低食品攤販工商登記的條件，食品攤販地方立法應以不再要求進行工商登記為宜。

　　2.政府對食品攤販的保障與扶助

　　由于食品攤販的經營條件、經營水平比較低下，在經營場所、衛生設施、設備等方面均存在較多的食品安全隱患，而食品攤販的個體、流動經營等特點也容易造成食品安全問題。因此，為提升食品攤販食品安全保障水平，食品攤販立法應當規定政府對食品攤販承擔保障與扶助的職責。首先，食品攤販經營場所應當納入政府職責。縣級以上人民政府應當本著方便群眾生活、攤點相對集中的原則，統籌規劃，合理布局，將食品攤販生產經營場所納入城鄉建設總體規劃。城市和農村的食品攤販經營場所分別由城市街道辦事處、鄉鎮人民政府根據城鄉建設總體規劃，本著方便群眾、相對集中的原則劃定或臨時指定，并向當地城管部門和有關監督管理部門通報。其次，政府應當對食品攤販經營提供必要的扶持和幫助�？h級以上人民政府可以采取規劃建設食品攤販固定市場、臨時集中市場等集中經營場所，通過從財政、稅收、信貸等方面采取措施等方式，扶持、鼓勵食品攤販改進經營條件，進入集中交易市場、店鋪等固定場所經營，鼓勵發展規�；�、集約化的食品攤販連鎖經營等先進經營方式。

　　3.食品攤販的監督管理和違法行為法律責任

　　盡管對食品攤販實行寬松的市場準入對于民生保障具有重要意義，但絕非等于放任不管。尤其是在轉型期社會失范和監管缺失的時代背景下，食品攤販確實給城市帶來了衛生、環境等多方面的負面影響，不良攤販經營的食品對公民生命健康存在著現實或潛在的嚴重危害。因此，在依法保障食品攤販經營權利的同時也要嚴格依法監管。食品攤販立法應當規定食品攤販經營的基本要求，要求食品攤販應當具有與經營的食品品種、數量相適應的衛生設備、設施，所經營的食品應當符合食品安全標準以及國家和地方規定的其他要求;明確規定有關監管部門的監管職責，建立、健全經常性監督執法制度，督促食品攤販嚴格執行食品原料、添加物質使用登記等制度，保持良好的食品衛生條件，確保食品質量安全。另一方面，食品攤販經營者大多屬于典型的社會弱勢群體，設攤謀生對他們來說既是一種謀生手段，也是維系生存的一種權利。因此，食品攤販違法行為的法律責任宜重在威懾。就法律責任方式而言，對于一般違法行為可以規定責令改正、警告以及適用于較為嚴重的違法行為的較少數額的罰款等較為輕緩的法律責任方式，這也有利于執法部門能夠依法適用行政處罰簡易程序，及時處置違法行為，降低執法成本，提高執法效率。對于食品攤販在劃定區域和時段外經營的，應當摒棄簡單粗暴的取締方式，一般以采用驅趕方式為宜。對于食品攤販經營的疑似不符合食品安全標準和要求的食品以及與違法行為有關的工具，在有初步證據的條件下監督管理部門可以暫扣;對于經調查認定不符合食品安全標準和要求的食品，可以予以沒收。當然，由于不良食品攤販經營的食品對公民生命健康存在著現實或潛在的嚴重危害，食品攤販立法對于有多次經營不安全食品違法行為或有嚴重違法行為的食品攤販，應當規定較為嚴厲的法律責任。對于造成嚴重食品安全事件或者因嚴重違法行為被處罰但一犯再犯者可實行黑名單制，實行終身市場禁入。

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