多邊主義競爭與香格里拉對話會的發展戰略

　　【內容提要】通過多年的規范傳播，東盟在東亞地區塑造了“防止大國干預、以東盟為中心、不參與正式多邊防務合作”等規范，為西方背景的新安全制度創建設置了阻礙。東盟領導的安全合作在制度化水平、組織經驗方面也具有優勢。新國際制度如何建立，如何與優勢制度進行非對稱競爭?面對地區規范限制和制度資產不足等困難，西方背景的香格里拉對話會如何創建，采取了怎樣的發展戰略以對東盟的制度性權力發起挑戰?

　　通過規范規避戰略，香格里拉對話會以半官方身份獲得東盟國家參與，進而不斷提升制度化水平，并在議程設置、議題選擇、對話形式等“軟”規則方面為西方國家提供制度性權力。通過采取差異化競爭戰略，香格里拉對話會發展國防外交以彌補地區合作空白，其采用“直接、坦誠”的對話方式，聚焦權力結構的安全話語設計，為各國提供不同于“東盟方式”的制度平臺。多邊主義競爭有其進程性，在功能性相似的東盟防長擴大會議建立后，香格里拉對話會繼續強調差異化競爭，專注在安全理念和地區制度架構等宏觀層面發揮影響力，成為美國強化權力安全觀的重要平臺。

　　【關鍵詞】香格里拉對話會,非對稱競爭,防務外交,國際制度創建

　　一、研究問題

　　自東盟成立以來，亞太地區發展出以東盟地區論壇(ARF)為中心，以“東盟方式”為互動規則的多邊安全合作。東盟通過采取本土化域外規范、1以“東盟方式”規制中、美等大國和建設制度網絡等戰略，獲得了地區合作中心的地位。2冷戰結束后，特別是21世紀以來，美國及其西方盟國不滿足地區制度中的地位，加速建設新多邊制度，導致亞太多邊主義競爭態勢愈演愈烈。

　　有研究提出，近年來出現的亞太多邊主義競爭是國家間制衡或競爭的延伸，其方法包括提出合作倡議、傳播合作規范以及國際組織創建等，意在攫取東盟在地區合作中的制度性權力。3防務合作方面，東盟有不參與正式多邊合作的規范和習慣。多邊防務合作以非正式會議的形式被設置在東盟地區論壇下并發展緩慢。

　　21世紀初，總部位于倫敦的國際戰略研究所(IISS)以非政府組織身份發起香格里拉對話會(SLD)，試圖將其發展為亞太地區首個正式防長會議。但香格里拉對話會偏向權力話語，在議題設置、討論規則、安全觀塑造方面使西方大國獲得制度性權力。對此，軍事科學院中美防務關系研究中心原主任姚云竹提出：“參加會議的國家會出現分野。香格里拉當然還是美國和西方唱主角，以維護它們在亞太地區安全事務中的‘主導權’。”4

　　面對競爭壓力，東盟于2010年建成東盟防長擴大會議(ADMM-Plus)，一定程度上改變了多邊主義競爭態勢。“香格里拉對話會與東盟國家舉辦的防務論壇存在競爭性矛盾，且香格里拉對話會討論非合作的議題較多。”5香格里拉對話會需要做出改革以維持競爭進程和自身存在的必要性。本文研究香格里拉對話會的發展戰略及其與東盟相關安全制度的互動關系，試圖回答以下三個問題：

　　第一，香格里拉對話會代表著以大國為中心的多邊安全合作，與東盟主導的多邊主義之間在規范和制度資產積累方面呈現非對稱競爭關系。本地區存在的規范對確立新制度有限制作用。面對防止大國干預、不進行正式多邊防務合作和維護小國領導地位等規范，作為反映權力安全觀的新制度，香格里拉對話會如何突破上述限制獲得合法性和競爭力?效率方面，新制度建立初期難于組織具體合作。以東盟地區論壇為中心的多邊主義安全合作經過幾十年的積累，其制度資產是新制度無法比擬的。香格里拉對話會采取了哪些創建戰略獲得競爭力以快速打開局面?

　　第二，香格里拉對話會怎樣保證提供有效的公共物品以獲得地區國家參與，同時確立反映權力結構的多邊規則，實現以美國等西方大國為中心的制度設計?

　　第三，多邊主義競爭具有進程性，面對東盟防長擴大會議的創建與發展，香格里拉對話會成為一軌防長會議的目標落空。香格里拉對話會提供差異性公共物品受阻后，競爭力如何維持?如何重新定位并進行制度改革，以繼續幫助其背后國家追求制度性權力，保證制度存在的必要性?理論層面，本文希望通過上述問題的研究，為多邊主義競爭的戰略選擇和進程性問題提供有價值的觀點和研究路徑。

　　2014年，羅伯特·基歐漢(RobertO.Keohane)和茱莉亞·莫爾斯(JuliaC.Morse)提出，對現存國際制度不滿的行為體，改變現存制度受阻后，組成同盟并尋求其他國際制度去挑戰現存制度。1近年來國內外學界主要提出了如下幾種競爭戰略：1.大國提供公共物品，吸引其他國家參與。2.國際制度能夠被主導國家出于私利使用。“主導國必須在公共利益和私利目標之間進行謹慎的權衡，這是支配國際制度競爭的基本邏輯。”2國際制度的排他性設計不只是在成員資格上設置阻礙，而且利用合作規則形成對主導國家利益的偏向，導致各國參與意愿和深度的差異(如TPP建立封閉貿易集團的“自由貿易”標準、“自由航行”規則服務于海洋強國等)。

　　33.制度資產借用。如發展中國家要求將聯合國糧農組織和世界衛生組織的人權、生物多樣性規則納入世貿組織的知識產權談判進程中。44.通過規范的傳播從合法性方面否定現有制度，如以消除地雷為目的的《渥太華公約》對存有漏洞的《特定常規武器公約》的替代作用。15.大國利用雙邊關系拉攏脅迫小國參與。通過增加參與國家數量最終發展為大多邊制度。2其一，與上述研究不同，香格里拉對話會的創建是大國介入地區合作的多邊主義競爭。在競爭未出現前，已經確立的規范塑造了本地區合法性結構。

　　阿米塔夫·阿查亞(AmitavAcharya)稱之為權利自主原則：“地區行為體創造規則的一種過程，避免更強大的中心行為體的主導、忽視、違背、欺侮，維持其自主權”，3核心是鼓勵并授權(地區)自治：小國創建并領導地區制度、有限接納并修改外來規范、維持小國集團的團結性。新制度必須規避地區規范限制，以吸引的方式贏得小國參與。

　　其二，制度主義認為既有制度在培育成員國合作習慣、增強相互信任、促進規則完善等方面積累了資源，新建制度難以與之競爭。本案例研究香格里拉對話會采取的差異化競爭戰略：在安全合作的細分領域——防務制度方面與東盟多邊安全合作競爭，彌補地區制度空白，這是既有研究所忽視的競爭方式。

　　其三，既有研究多關注全部或部分實現新制度對舊制度替代的案例，少有競爭導致國際制度形態持續演化的案例研究。與國際規范有生成、傳播、衰退的周期類似，多邊主義競爭有其進程性。規范、理念之間的競爭是初始點，國家根據理念、規范提出合作倡議。從倡議到非正式制度、正式制度，雖然并不一定嚴格依照此過程，但競爭存在產生、互動、直至終止等階段，不同階段影響制度的功能、架構和演化方式。

　　4冷戰的結束為東亞多邊防務合作提供了可能性。防長會議成為一個新的子領域，為新制度創建提供了重大機遇期。香格里拉對話會的建立和成長加速了東盟建設防長制度的步伐，使其在功能和效率方面應對挑戰。此后，面對東盟防長擴大會議的建立，香格里拉對話會做出何種改革以保持存在的必要性，其偏向西方大國的制度安排如何激發了本地區廣泛的防務制度競爭。本文研究持續性競爭性互動對亞太地區防務制度的影響，考察競爭的進程性問題，以此深化對多邊主義競爭的研究。

　　二、香格里拉對話會的創建動力和機遇期

　　冷戰結束后，以下三方面的因素對于香格里拉對話會創建起到關鍵作用：第一，權力結構與制度結構不匹配，西方國家的權力優勢無法在地區制度中獲取相應話語權。作為地區最重要的多邊安全制度，東盟地區論壇的議題設置、決策程序、制度化方向、非東盟國家參與水平等方面的規則賦予東盟制度性權力。澳大利亞提出“亞太共同體”(APC)倡議，美國、日本等國提升東亞峰會為最高政治安全會議的倡議，1以及上述國家支持創建香格里拉對話會，都是試圖以新制度對東盟領導的多邊主義發起競爭。

　　合作效率方面，由于過分強調成員間共識和最低共同標準，東盟領導的多邊機制進展太緩慢，難以解決本地區迫切的政治、經濟和安全問題，以至于美國對冷戰結束后亞洲多邊主義努力評價不高。22000年慕尼黑安全會議期間，美國代表與IISS總干事約翰·齊普曼(JohnChipman)共同規劃了香格里拉對話會的制度和目標，“設想的香格里拉對話會是比慕尼黑安全會議更為正式的一軌進程。”3

　　作為多邊防長會議，香格里拉對話會彌補了美國亞太雙邊聯盟體系的不足，一定程度上平衡了東盟的多邊領導力，為美國在傳統安全領域發揮領導作用提供了多邊平臺。澳大利亞是香格里拉對話會最早也是最積極的支持者之一。澳大利亞認為支持香格里拉對話會、倡導建設地區最高層次多邊制度——“亞太共同體”等努力堅持了中等強國外交政策。香格里拉對話會創建初期，日本就提出建立亞太國家定期國防部長會議，把香格里拉對話會提到第一軌道上來，但遭到東盟的抵制。

　　1除上述國家外，新加坡在香格里拉對話會建立和運轉過程中扮演了特殊角色。新加坡雖然是東盟成員國，但其國家利益要求聯合域外國家，借用外部力量維護地區平衡。IISS在評價新加坡對香格里拉對話會的貢獻時總結道：“李光耀對于香格里拉對話會與地區安全的最大貢獻是他信仰地區權力平衡。”IISS在新加坡設立亞洲辦公室，并將新加坡作為會議主辦地，為香格里拉對話會提供了地區身份。

　　三、規范規避與差異化競爭戰略

　　(一)規范規避戰略

　　香格里拉對話會既要獲得東盟國家參與，又要有反映地區權力結構的制度設計。為此，IISS通過規范規避戰略創建香格里拉對話會：規范需要通過具體規則來明確和維護，一方面要避免直接挑戰這些規則，另一方面要侵蝕規范的適當性邏輯。利用非正式化的規則并非小國獨有的方式，強國也會利用非正式化規則，并與漸進的制度化方式相結合，既獲得小國參與，又借此發揮領導力。

　　具體包括以下兩方面內容：第一，針對“防止大國干預、不參與正式多邊防務制度”等規范對大國主導的多邊防務制度加以限制。香格里拉對話會由非政府組織IISS創建，采取1.5軌的半官方論壇形式，會議地址選在新加坡。1在制度的創建階段，IISS總干事齊普曼與時任美國參議員后來成為美國防長的查爾斯·哈格爾(CharlesT.Hagel)一起討論了制度設計，后者還為第一屆論壇提供了重要支持。

　　1IISS決定采取類似慕尼黑安全會議的正式架構創建香格里拉對話會，在發起之初采取私人性質的雙邊與多邊交流形式，無拘束地討論國防安全核心問題而無需發布正式公報和宣言。這符合東盟國家不參與非正式國防制度的規范，也使香格里拉對話會不受東盟“舒適性”規范的約束，所有安全議題甚至領土主權、國內安全都可以探討，具有發展全方位國防外交的可能性。新加坡作為會議主辦地加強了會議的地區性，IISS擁有獨立運作香格里拉對話會的權利。2009年之前的香格里拉對話會邀請新加坡領導人做開幕演講。IISS與新加坡共同簽署文件，將香格里拉對話會制度化，包括出版戰略文獻、設置籌備會和IISS亞洲辦公室。新加坡的防務與戰略研究所等科研機構是香格里拉對話會進程的重要參與者。

　　第二，培養國防外交共同體，從東盟國家內部侵蝕不參與正式多邊防務合作規范：一是獲取東盟國家國防部門支持，二是使國防外交常態化，使防長會議成為一種習慣和必要。IISS提出：“香格里拉對話會實際上更有雄心：建立國防部長們所需要的第一軌道的國際組織。”2

　　會議為此不斷提高參與規格，發展制度化進程。2003年起，香格里拉對話會邀請各國國防部長、國防部副部長參加，2004年起邀請各國最高級別情報官員、警務官員和安全部官員參加。在5年總結報告中，IISS指出：“隨著‘對話’(香格里拉對話會)制度化進程推進，各國參與程度加強，各國防長和其他高級官員形成每年參與‘對話’的固定化意識，這是‘對話’成功的標準之一。”3通過培育東盟國家國防外交習慣，香格里拉對話會“否定了錯誤的假設——該地區不適合舉辦部長級多邊論壇”。4

　　(二)差異化競爭戰略

　　多邊主義競爭帶來差異化：一方面，服務于不同國家集團，建立偏向其主導國家利益的規則;另一方面，利用其背后國家的資源優勢，針對對手不足，如效率低、功能缺失等方面進行競爭。

　　第一，香格里拉對話會成立之初亟需美國的幫助以打開局面。2002年是香格里拉對話會召開的頭一年，在美國議會代表團和國防部副部長保羅·沃爾福威茨(PaulWolfowitz)參與后，香格里拉對話會獲得其他國家的高規格參與。

　　第二，雙邊與多邊并存的議程設置。作為新制度，提高參與水平和影響力是首要任務。雙邊會議是最容易達成協議的形式，其效率優勢是各國積極參與的基礎。香格里拉對話會聚集了區域內主要國家的國防官員，為密集的雙邊會議提供便利，會議為各國提供高度私密空間，確保自己不介入雙邊會談。例如2015年香格里拉對話會會議期間，與會國家共進行了100多個雙邊對話。IISS利用美國及其盟國的雙邊網絡，借助雙邊對話提高參會水平。

　　雙邊與多邊并存的議程設置，補充并放大了美國軸輻體系的權力。雙邊或三邊會議有利于大國向小國施加影響，也有利于美國及其盟國聚合立場，以在多邊會議上形成話語合力。每年會議期間，第一次全體會議由美國防長做主題演講并回答問題，獨占一個會議環節，之后召開的全體會議由多個發言人做演講并回答問題，凸顯了美國的特殊地位。多邊會議上，各盟國強調對美國亞太戰略的配合。

　　自2012年開始，美、日、韓在會議期間舉行的三邊會議常態化，并召開美、日、澳三邊會議，借香格里拉對話會多邊場合對熱點問題發布立場。如2014年，澳大利亞參議員戴維·約翰遜(DavidJohnston)提出：“美國、澳大利亞與日本對破壞南海與東海穩定的單邊行為表示關注。”1

　　第三，議題選擇貼近美國利益，主辦方引導、塑造多邊話語。與主權、領土相關的傳統安全議題，如果在東盟主導的制度合作中提出，會遇到照顧各方“舒適度”規范的阻力，東盟國家對會后多邊立場的表述有決定權。但在香格里拉對話會，美國獲得了主場優勢。姚云竹指出:“在近幾年的‘香格里拉對話會’中，美國利用自己的話語優勢和事先設計好的語言，以‘扣帽子’的方式強行建立起一個指責中國‘破壞地區既有秩序’的語境。”2

　　而會議主辦方IISS在盡力幫助美國創建這種語境。2012年美國提出的議題為“美國重返亞太”，主辦方設置“保護海上自由”“威懾與地區穩定”議題緊隨其后。2014年，美國設置的議題為“美國對地區安全的貢獻”，主辦方設置了“管理地區緊張關系”“地區強國對亞太地區和平與安全的看法”等。

　　會議期間，日本首相安倍晉三發表的主旨演講，一方面為日本“國家正�；�”鋪路，另一方面強調國際法對于解決海上安全問題的重要性，提出中國國防需要更加開放和透明。會議過程中美國、日本、澳大利亞舉行三邊會議，美國和澳大利亞表達了對日本的支持。

　　1針對中國代表提出的日本對歷史問題的態度、南海領土爭端中的歷史性因素等問題，在會議總結發言中，IISS總裁齊普曼表示會議聚焦兩個主題，一是遵守國際法，二是在軍事上更加透明。他說：“盡管聽到大量關于歷史問題的討論，但論壇的主流話語是面向未來。”22015年會議上，美國表示中國的“領土聲索”造成地區軍事化、誤解甚至沖突。IISS聲稱無論是全體會議還是問答環節，“2014年和2015年香格里拉對話會的討論尤為集中于中國在海上問題以強硬姿態索求他國家利益造成的后果。”3

　　會議主持人齊普曼表示支持南海問題的國際仲裁，指責“某些人”回避香格里拉對話會、回避南海問題的爭論：“進行國際仲裁是最后無奈為之的手段。如果國際仲裁作為最后的手段避免了戰爭……在這里用外交手段解決爭議而不使用武力,沒有某些人認為的那樣可怕。”4在2016年香格里拉對話會會議上，美國批評中國在南海的行為導致自我孤立的境地，并表示支持南海仲裁。IISS在會議總結中指出：“國際仲裁加劇了中國在過去12個月持續的領土聲索，因此香格里拉對話會加強關于島礁建設、軍事設施建設的討論。”5

　　四、東盟的應對與差異化競爭的強化

　　面對挑戰，東盟多次拒絕了IISS及其支持國家將香格里拉對話會發展為正式制度的要求，1并加速建設東盟防長擴大會議(ADMM-Plus)，確保地區防長制度以東盟為中心。2010年10月，ADMM-Plus成立，成為“東盟成員國與8個聯系國關于地區安全問題的最高層次的部長級國防與安全協商、合作機制。”

　　2ADMM-Plus堅持東盟的非干預、決策一致性、尊重國家主權等合作原則。由東盟國家擔任東盟防長會議(ADMM)及ADMM-Plus的主席國，加入ADMM-Plus需向ADMM主席國申請，經所有東盟國家同意。ADMM-Plus以東盟的安全觀為指導，強調非東盟國家發揮“能力建設”作用，彌補東盟國家在地區安全、特別是非傳統安全方面的能力不足，3成為東盟領導地區防務合作的有力工具。東盟上述努力使競爭進入新階段。作為地區最高層次的防務制度，“東盟創建ADMM-Plus與香格里拉對話會構成了零和性質的競爭關系。”

　　4香格里拉對話會發展為正式制度希望渺茫。競爭性互動使香格里拉對話會需要調整定位與制度架構，維持大國對其投入資源。ADMM-Plus的成立，使香格里拉對話會多年來培育的國防外交共同體在ADMM-Plus領導下展開合作。ADMM-Plus是從提出合作倡議到落實合作的正式制度。相較之下，因其非正式制度形態，香格里拉對話會的具體合作由相關國家在論壇外落實。五、結語國家間競爭有多種類型，如大國爭霸、大國與小國之間非對稱博弈等。研究多邊主義競爭也需要對競爭關系進行分類總結。

　　本文研究了新制度如何與既有制度進行非對稱競爭的問題。面對既有制度在合法性和制度資產方面的優勢，香格里拉對話會通過規范規避戰略，以半官方的制度形式獲得東盟國家參與，進而不斷提升制度化水平，并在議程設置、議題選擇、對話形式等“軟”規則方面為西方國家提供制度性權力，對東盟領導的亞太多邊主義提出了挑戰。

　　香格里拉對話會采用的差異化競爭戰略有兩個方面內容：一是競爭亞太安全議題治理權，這是競爭的主線;二是發掘并搶占新的議題領域或次領域——多邊防長會議，這是獲取競爭力的捷徑。但隨著競爭的發展，雙方都會在新的治理領域加強制度建設，甚至出現更多參與競爭的新制度。除ADMM-Plus外，雅加達國際防務對話會、首爾防務對話、香山論壇都對香格里拉對話會提出了競爭。

　　此時，IISS對香格里拉對話會進行新定位和改革：謀求在安全理念層面塑造地區合作，影響地區安全制度的宏觀架構，強化差異化競爭戰略，確立傳統安全論壇的定位，強化權力安全觀在東亞地區的影響力，以尋求西方大國的支持。差異化競爭戰略也可運用于良性競爭互動。近年來，中國通過創建國際制度、改善全球治理的努力在一定程度上被解讀為多邊主義競爭。

　　如何引導競爭進入良性軌道以實現公共物品有效供給，而不是針對制度性權力開展排他性競爭，成為競爭戰略選擇的最重要問題�；鶜W漢等人提出競爭導致制度繁雜、重疊與無效，對競爭抱有悲觀態度。中國創建亞洲基礎設施投資銀行(簡稱亞投行)，即是在多邊開發銀行全球治理的子領域——基礎設施投資領域，實現了與亞洲開發銀行、世界銀行的差異化競爭。隨著亞投行影響力的提高，世界銀行和亞洲開發銀行參與了亞投行發起的大量聯合融資項目，制度間良性互動進程得以展開。

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