應對氣候變化與生態環境保護協同政策研究

　　【摘 要】應對氣候變化與生態環境保護協同是實現碳達峰目標和碳中和愿景、構建現代氣候治理體系和治理能力的重要舉措，構建實施協同政策十分關鍵，是統籌推進應對氣候變化與生態環境保護的根本支撐。本文分析了應對氣候變化與生態環境保護的協同關系，評估了應對氣候變化與生態環境保護協同政策現狀，分析了存在的主要問題，提出了協同政策的推進思路框架、重點方向、實施保障以及實施路線圖。

　　【關鍵詞】應對氣候變化;生態環境保護;協同政策;政策框架;路線圖

　　引言

　　氣候變化是當今人類面臨的重大全球性挑戰之一[1-4],應對氣候變化與生態環境保護具有協同性。20世紀90年代起，已有學者開展應對氣候變化與生態環境保護的協同效益研究，研究領域從主要為溫室氣體與大氣污染物治理的協同效益[5,6]，逐步擴展到溫室氣體與固體廢物[7,8]、水污染物治理[9,10]等的協同效益研究，以及溫室氣體與生態保護的協同效益研究[11-12]。

　　氣候變化論文范例：氣候變化背景下森林防火工作的影響及對策

　　研究內容主要以協同效應評估與效益核算等為主，對協同政策方面的研究較少，協同政策研究方面主要針對能源政策協同[13,14]、基于能源轉型和交易的協同機制等[15]。政策協同是統籌推進應對氣候變化與生態環境保護的驅動力，強化氣候變化與生態環境保護協同政策研究，構建統一的協同政策框架，對于支撐實現碳達峰目標與碳中和愿景，助力美麗中國建設十分重要。

　　1氣候與生態環境的協同關系分析

　　從應對氣候變化與生態環境保護的協同機理來看，應對氣候變化不僅與污染治理存在協同性，也與生態環境保護存在協同性。當前能源結構以高碳化石能源為主，化石能源燃燒不但是CO2等溫室氣體的主要來源，燃燒產生的顆粒物、SO2、NOx等也是大氣污染物的主要來源，CO2等溫室氣體排放與大氣污染物排放具有同根、同源、同過程的特點[16,17]。

　　化石燃料在利用過程中會產生固體廢物、余熱污染(如用于發電時)[18,19]，環境基礎設施建設與使用會排放CO2等溫室氣體和污染物[20,21]，包含化石碳(塑料等)的固體廢物焚燒處置會排放大量CO2等溫室氣體[7,8]，污水處理系統在處理污水污泥過程中會排放CO2、CH4、N2O等溫室氣體[9,10]。我國70%以上的碳排放來自工業部門中的鋼鐵、建材、有色、化工、石化、電力、煤炭等高排放行業[22]。我國的產業、能源、交通結構都是以化石碳基為主，調整能源結構、產業結構、交通運輸結構不僅能減少碳排放，也從根源上降低了污染物排放。應對氣候變化與生態保護的協同主要體現在自然界的植物通過光合作用固定與吸收CO2[23,24]。生態系統提供了CO2的固定與吸收、污染物的吸收與降解等服務功能[11,12]。

　　因此，在提高生態環境保護水平方面，吸碳與減污之間產生很好的協同效應。森林、草原、濕地等生態系統是吸碳的主要來源，中國森林生態系統貢獻了約80%的固碳量，農田和灌叢生態系統分別貢獻了12%和8%的固碳量，草地生態系統的碳收支基本處于平衡狀態[25]，同時可進一步降低污染物的排放和擴散。提高森林、草原、濕地等生態系統的面積和質量不僅吸收固定碳，也降低了污染物排放。

　　2政策進展分析

　　無論是減碳政策，還是生態環境政策，都可劃分為行政規制、市場經濟、社會動員政策等類型，協同政策仍采用此分類思路。先要針對應對氣候變化與生態環境保護政策的協同狀況進行分析，并對協同政策已有的條件進行研判。

　　2.1行政規制政策協同狀況分析

　　行政規制政策主要為依靠政府行政力量實施的強制性政策，政策功能主要為在明確利益相關方權責的前提下保障權益、落實責任等。在我國生態環境政策體系中，行政規制政策手段發揮著主要作用。相關政策主要體現在一些涉及能源、大氣、生態的評價考核、責任落實、空間管控等政策手段上，這些政策設計之初，雖然沒有明確把降碳作為直接政策目標，但是具有間接降碳效果，為減污降碳協同提供了較好基礎。隨著生態環境政策的發展，一些相關政策開始把同步降碳納入政策目標范圍。

　　從政策手段來看，通過壓減過剩產能、實施清潔取暖替代、淘汰燃煤小鍋爐、實施煤炭消費總量控制、淘汰黃標車與老舊車等政策措施，大力推進大氣污染物減排，協同推動了碳排放強度下降。2011年，交通部印發《建設低碳交通運輸體系指導意見》，實施公路、水路、城市客運節能減排目標責任評價考核。2014年，國務院發布《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法》，考核重點包括清潔能源使用，煤炭消費總量控制，燃煤小鍋爐整治，淘汰高污染、高能耗的落后產能設備等。

　　2015年修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》要求實施大氣污染物和溫室氣體協同控制。2017年，原環境保護部印發《“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”編制技術指南(試行)》，通過劃定實施省域、市域“三線一單”，落實產業、治污等空間管控要求。2018年，國家機構改革把應對氣候變化職能調整至新組建的生態環境部，從體制上理順了應對氣候變化和生態環境保護的“生產關系”，夯實了生態環境保護與應對氣候變化協同政策制定與實施的基礎�！洞蜈A藍天保衛戰三年行動計劃》首次在政策目標中提出了污染物與溫室氣體協同控制�！吨攸c行業揮發性有機物綜合治理方案》《工業爐窯大氣污染綜合治理方案》等政策也提出大氣污染物防控要協同溫室氣體排放控制的政策目標。

　　國家林業和草原局先后印發了《林業適應氣候變化行動方案(2016—2020)》《林業應對氣候變化“十三五”行動要點》《2019年林業和草原應對氣候變化重點工作安排與分工方案》等，制定了森林、草原和濕地面積的目標指標，通過評估考核予以落實，并將濕地保護成效等納入領導干部考核體系。全面推行林長制，明確地方黨政領導干部保護發展森林草原資源的目標責任。推進林業、草原和濕地等生態系統保護帶來了一定應對氣候變化效果。

　　2.2市場經濟政策協同狀況分析

　　市場經濟政策手段一般可以分為利用市場的政策手段和構建市場的政策手段，前者主要包括稅收、補貼、金融等政策，后者主要為市場權益交易類政策。市場經濟政策可以為降碳減污提供動力機制和長效激勵。目前實施的主要相關政策手段為財政補貼、稅收和金融等政策，交易型政策尚未全面推開，生態補償政策力度較弱。市場經濟政策手段在結構調整、污染治理、生態保護等領域均有相關政策措施出臺實施。在財政補貼政策方面，財政逐年加大對生態環境保護的投入。2016—2018年，全國財政生態環境保護相關支出規模累計安排24510億元，年均增長14.8%。工業企業結構調整專項獎補資金支持力度不斷提升，2016—2018年中央財政累計安排579.43億元。

　　強化北方地區清潔取暖試點中央財政獎補資金支持，2019年達152億元。對可再生能源、新能源汽車、清潔取暖、綠色建筑、生態保護方面的資金補助政策導向性強，推動污染物和溫室氣體減排的效果明顯。在稅收政策方面，車船稅減免、節能企業所得稅優惠、煤炭高效利用稅收優惠等稅收減免政策激勵了能源節約、環保產業發展。環境保護稅全年收入221億元，為企業減排提供了調節激勵，特別是涉及能源結構調整的稅收政策，降碳效果明顯。在綠色金融政策方面，以信貸政策為主，2019年末，本外幣綠色貸款余額10.22萬億元。

　　通過加大對循環經濟、可再生能源、綠色交通等綠色環保項目的信貸支持，為降碳減污項目和產業發展提供了重要支撐。在生態環境權益交易政策方面，碳排放權開始從試點走向全面推開，全國性碳市場逐步展開，截至2019年6月底，全國碳排放權交易市場成交量突破3.3億噸，累計成交金額約71億元。用能權、排污權等資源環境權益市場也在深入探索，雖然政策目標和手段措施上尚未實現協同，但是產生了降碳減污協同效果。因此，尚需進一步提高政策協同水平，提高降碳減污實施效果。生態補償機制不斷完善、力度不斷加大，促進了生態修復與保護，具有一定的降碳效果。

　　2.3社會參與政策協同狀況分析

　　社會參與政策在綠色低碳發展和生態環境保護中具有重要作用。1999年，國家發展改革委便頒布《中國節能產品認證管理辦法》，在全社會推行節能標志。2010年，推廣節能減排家庭社區行動等社會動員政策。這些節能減排政策雖然在政策目標中不包含降碳，但產生了降碳效果。社會參與政策主要有信息公開、公眾參與、社會監督等。2014年，原環境保護部實施《關于推進環境保護公眾參與的指導意見》，針對公眾參與環境法規和政策制定、環境決策、環境監督、環境影響評價、環境宣傳教育等進行了明確和規范，主要針對環境保護中的公眾參與行為。

　　2018年，生態環境部聯合中央文明辦等出臺了《公民生態環境行為規范(試行)》，就公民綠色消費、低碳出行、分類投放垃圾、參與監督舉報等進行了規范，在一定程度上促進了公民踐行低碳行為。2019年，生態環境部印發《生態環境部政府信息公開實施辦法》，明確環境監測數據信息公布等。2020年，生態環境部印發《關于實施生態環境違法行為舉報獎勵制度的指導意見》，鼓勵與獎勵舉報生態環境違法行為。同年，發布《中國公民生態環境與健康素養》，引導綠色低碳出行、義務植樹、保護旅游地的自然生態系統等。

　　3存在的主要問題

　　從行政規制政策來看，總量控制、排污許可證、環保督察、考核評價、“三線一單”、產業調整目錄等主要政策手段，基本上未將應對氣候變化考慮在政策目標范圍內。目前的碳交易設計與排污許可證的制度架構、監管思路、核算方法等方面存在差異，協同推進存在難度[26]。

　　地方推進協同控制的組織能力不足，省級相關部門設立單獨的應對氣候變化處室很少，一般與國際合作、大氣污染治理等合屬在一個業務處室。退耕還林還草政策落實不到位，難以對造林地實行有效管護，退耕還林成果難鞏固[27]。濕地保護修復相關政策不完善，濕地損毀、破壞等問題得不到及時糾正和懲處，影響固碳降碳效果。此外，廢水“零排放”、超低排放等政策在一定程度上增加了溫室氣體排放，協同功能需要優化。從市場經濟政策來看，財政補貼、價格、稅費、交易、補償、金融等政策基本還未從協同角度推進生態環境保護和應對氣候變化。財政補貼政策對應對氣候變化有所考慮，主要是針對清潔取暖等能源結構調整政策。

　　價格政策基本未有考慮應對氣候變化因素。稅費政策主要針對節能減排行為，具有間接的氣候治理效果，但是缺乏直接針對氣候變化的政策考慮。交易政策正在從探索走向推開，制度建設還不健全，大氣污染物與碳排放同根同源，在交易政策上未有協同設計與推進。生態補償政策力度較小，政策目標主要還是針對生態環境保護，尚未考慮氣候因素。碳金融正在進入綠色金融范疇，政策尚待完善。

　　從社會參與政策來看，引導群眾踐行綠色生活與消費的政策實施效果弱，環保產品標志和能效標志對氣候因素考慮不足，未形成統一的綠色低碳行為準則與消費參考。環境污染與碳排放相關信息公開的內容、范圍等不夠明確，缺乏信息公開的負面清單以及依申請公開向主動公開轉化機制。上市公司環境信息強制性披露制度不完善，碳排放與碳減排成效沒有列入強制披露范圍。公眾參與污染治理與碳減排的力度不夠，參與決策過程通常較為間接、滯后。社會監督保障機制不完善。

　　4協同政策的推進思路與框架

　　4.1協同政策的推進思路

　　推進應對氣候變化與生態環境保護協同政策的改革與創新需要全面貫徹落實習近平生態文明思想，以碳達峰目標與碳中和愿景為牽引，以構建應對氣候變化與生態環境保護協同治理體系和治理能力現代化為目標，以打通應對氣候變化和生態環境保護管理界面、實現政策系統調控協同增效為主線，以改革創新為動力，以行政規制政策、市場經濟政策、社會動員政策協同為重點，基于問題導向和需求導向，構建和完善相關政策，夯實政策實施保障，為實現碳達峰目標與碳中和愿景提供支撐保障，助力生態文明和美麗中國建設。

　　4.2協同政策框架

　　應對氣候變化和生態環境保護協同政策框架構建立足于政策目標的統一、范圍的延展、手段的完善、功能的協同，行政規制政策重點是完善責任考核、實施統一監管、加強生態減碳協同。市場經濟政策重點是強化結構調整激勵、創新運用經濟政策。社會動員政策重點是推進綠色低碳消費、完善信息公開、深化公眾參與。要從法治保障、能力支撐、試點示范、技術創新等方面做好政策實施保障，夯實協同政策實施配套能力，為實現碳達峰和碳中和提供動力和支撐。

　　5協同政策創新的重點方向

　　5.1健全行政規制政策

　　5.1.1構建統一的生態環境保護與減碳責任考核政策

　　評估考核是落實相關方應對氣候變化和生態環境保護責任，加強行為激勵的有效政策手段。首要的是考慮構建統一考核政策，將應對氣候變化與生態環境保護的責任要求，包括目標指標和重點任務措施要求等，通過評估考核落實下來。針對生態環境保護工作已經有了一套考核機制，氣候變化也有了相關考核要求，要從緊跟形勢、統一推進、實現融合、效果優化角度進一步完善目標責任考核機制。

　　5.2強化市場經濟政策創新

　　5.2.1加大結構調整的經濟政策激勵力度

　　產業、能源與交通運輸結構調整有利于促進降碳減污。結構調整是微觀行業企業綠色發展調整的宏觀政策效應，經濟政策手段可以為促進高碳產業向低碳產業轉型、優化能源結構和交通運輸結構提供驅動力[30]。一是綜合運用財政補貼、稅收等政策發展循環經濟、清潔生產、低碳或零碳產業，鼓勵綠色設計。深化鋼鐵、化工等重點行業差別(階梯)電價、水價政策，針對高碳、低碳行業實施差異性電水價政策，針對不同碳績效的企業實施不同的電水價政策，實現促降碳目的。

　　對降碳減污綜合效果顯著的企業，可給予企業增值稅、所得稅稅收優惠政策。鼓勵擴大從事污染防治的第三方企業的所得稅優惠范圍，將降碳第三方服務也納入政策優惠范圍。針對火電行業以及鋼鐵、水泥、化工等非電行業，鼓勵低污染、低碳排放技術研發和運用，加強降碳減污的綜合技術經濟分析，通過補貼等政策支持實施超低排放改造和低碳減排協同。對低碳產品在稅收方面給予激勵。

　　6科學繪制協同政策實施路線圖

　　應對氣候變化與生態環境保護協同政策路線圖主要圍繞行政規制政策、市場經濟政策、社會動員政策和實施支撐保障4個重點方面提出推進路徑，涵蓋生態環境保護與減碳責任考核、監管與激勵協同政策、應對氣候變化與生態保護修復協同政策、結構調整激勵政策、市場經濟手段、綠色低碳消費機制、生態環境與碳排放信息公開制度、公眾參與與監管制度、法治保障、能力支撐、示范融合和技術創新等，從有利于推進政策實施進展角度，分為2021—2025年和2026—2030年兩個階段。

　　“十四五”期間重點完善優化生態環境與碳減排協同政策體系，突出以生態環境質量改善和CO2達峰倒逼總量減排、源頭減排、結構減排，推動產業結構、能源結構、交通運輸結構綠色低碳轉型和生態環境質量協同改善，實現改善環境質量從注重末端治理向更加注重源頭預防和治理有效傳導，碳排放和主要污染物排放總量持續減少。到2025年，應對氣候變化政策與生態環境政策統籌融合程度顯著提高，協同優化高效的政策體系基本成型。到2030年前，應對氣候變化與生態環境政策合力充分發揮，降碳減污的協同效應全面顯現，為推進生態環境質量根本改善和美麗中國建設、盡早實現2030年前碳達峰目標與2060年前碳中和愿景提供有力支撐。

　　參考文獻

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　　作者：董戰峰，周佳*，畢粉粉，宋祎川，張哲予，彭忱，趙元浩

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