本文摘要：摘要森林城市建設是以森林為紐帶和核心，統籌規劃具有相似地理氣候特征的城市，以系統的思想構建健康的城市生態系統與自然和諧的人居環境。森林城市群建設是當前解決區域城市生態問題的重要手段，但目前我國發展進入瓶頸期，迫切需要新思路。文中基于歐洲城
摘要森林城市建設是以森林為紐帶和核心，統籌規劃具有相似地理氣候特征的城市，以系統的思想構建健康的城市生態系統與自然和諧的人居環境。森林城市群建設是當前解決區域城市生態問題的重要手段，但目前我國發展進入瓶頸期，迫切需要新思路。文中基于歐洲城市群建設和綠色空間規劃經驗，如荷蘭蘭斯塔德的綠心、丹麥哥本哈根的綠楔等，歸納總結歐洲森林城市群綠色協同發展經驗，比較分析中歐森林城市群規劃管理，從城市森林連通性、城市群邊緣地帶森林斑塊完整性、優化森林空間格局及彈性森林生態管理機制等方面為我國森林城市群建設提供借鑒。
關鍵詞森林城市群，規劃管理，彈性生態管理機制，生態效益，歐洲
近年來，隨著我國森林城市群建設在全國范圍內廣泛展開，取得了顯著成效，但目前發展也步入瓶頸期，森林城市群的未來發展急需新思路、新方向。眾所周知，歐洲國家早在20世紀六七十年代就發動了綠色生態運動，并由民眾自發行為上升為以綠黨為代表的生態政治力量主導，在批判傳統生產方式和生態倫理的基礎上，將生態環境保護作為政治綱領的重要內容和經濟社會發展的考核指標，循序漸進將森林引入城市，逐漸形成各具特色的森林城市群發展模式。
中國作為當今世界第大經濟體，在生態文明的時代背景下，面對迅速發展的城鎮化進程，如何借鑒歐洲國家森林城市群發展經驗，通過跨區域的綠色空間規劃與協同合作，推動構建具有中國特色、類型豐富的森林城市群格局，以縮減地區發展差距、實現可持續發展是本文的主旨所在。
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1歐洲森林城市群綠色協同發展實踐
典型案例國家的選擇主要基于以下幾方面因素：
1)兼顧歐洲地理位置劃分與森林城市群建設實踐，在西歐、北歐與中歐等地區各選擇個經濟發達、城市群形成較早、規劃管理經驗相對豐富的國家;
2)參照城市群空間結構特征，既選擇了德國萊茵魯爾和荷蘭蘭斯塔德這類多城市協同發展、特色鮮明、城市實力相對均衡的城市群區域，又選擇了英國大倫敦這類以一個特大城市為主導的城市群模式;
3)考慮歷史環境與政治體制等因素影響，歐洲現有城市群的森林生態系統建設與營建方式具有不同特征，導致其森林城市群的空間形態存在差異，既有大倫敦城市群以“環形綠帶”為特征的森林生態建設，也有大哥本哈根城市群以“綠嵌”為主要特征的森林生態建設，還有蘭斯塔德以“綠心”為主要特征的森林生態建設等，以及在空間規劃、生物多樣性保護等宏觀戰略影響下形成的多元城市群森林生態系統建設特征�；诖耍疚倪x取德國、荷蘭、丹麥與英國個國家的森林城市群作為典型案例。
1.1德國萊茵魯爾森林城市群
德國萊茵魯爾城市群是北萊茵—威斯特法倫州城鎮化程度最高的城市群，其內部并沒有占主導地位的單個大型城市，是德國多中心城市群的典型代表[12]。萊茵魯爾城市群位于山地、低地、平原交接地帶，受大西洋影響氣候溫和濕潤，區域內水網縱橫，十分適于植物生長，歷史上便存在大面積森林、草地及濕地資源，形成了以森林為主體的大尺度綠色空間。即便在工業快速發展的19世紀中后期，魯爾區林業綠化用地占比也高達近60%，遠高于歐洲其他工業地區[3]。
1)將城市群森林生態系統營建納入國土空間規劃。近年來，德國的空間規劃制度體系從聯邦州、區域、地方個層面，對萊茵魯爾森林城市群的形成與發展產生了深刻的影響[4]。一是州政府頒布的《北萊茵—威斯特法倫州發展規劃2025》明確了在區域(含城市群)維度下森林生態系統與空間規劃的總體要求、功能布局要求及其林地、綠地等空間的使用規范，規范內容側重于森林自然資源保護與景觀營建的指導層面[56];二是在區域規劃層面，為了應對工業化、郊區化對區域城市增長帶來的生態環境問題，著重針對森林、區域綠帶、自然保護地等綠色用地進行布局優化，并以此為基礎劃定森林自然資源的完全保護與可開發區域，建立城市邊緣地區的生態緩沖地帶，預先解決城市之間的土地使用沖突，實現城市群的增長管理8];三是地方政府主要負責制定包括林地、濕地和建成區城市綠地等在內的土地使用規劃7,910。
2)以非正式規劃項目推動區域層面大尺度森林景觀建設。在法定規劃體系之外，萊茵魯爾城市群也會編制包括森林資源保護與利用、森林景觀框架規劃、城市發展規劃、綠化規劃、區域空間形態規劃等在內的非法定專項規劃，用以推動法定正式規劃落實、落地。1989—1999年北萊茵—威斯特法倫州政府啟動了“IBA埃姆舍公園”(IBAEmscherPark)計劃，統籌規劃園區內波鴻、多特蒙德、埃森、卡門等17個城鎮、涉及100多項個體項目，以東西向埃姆舍河為基礎，結合條南北向區域綠帶，打造形成“魚骨狀”城市群森林景觀體系，治理恢復以流域為主線的區域自然生態系統11。
1.2荷蘭蘭斯塔德森林城市群
蘭斯塔德城市群位于荷蘭西部萊茵河三角洲，面積約為萬km，占荷蘭國土總面積的26%，由阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和烏特勒支等個大型城市和眾多中小城市集結而成，是與森林資源聯系最為緊密的城市聚集區[14]。其中，城市群中心開闊的綠色空間被稱為“綠心”(Greenheart)，“綠心”地勢低洼，且多是泥潭沼澤，城市開發建設只能環繞“綠心”沿河岸堤壩進行，并形成獨特的馬蹄狀區域[15]。
1)圍繞“綠心”規劃以森林為主體的城市群綠色空間網絡。20世紀以來，荷蘭政府不斷強化“綠心”的核心地位，使其成為唯一由荷蘭政府規劃和建設的國家級景觀，對其森林、濕地等自然景觀和農業景觀進行永久保護和強化[14]。荷蘭政府先后于1960、1966、1973—1983、1988和2000年，編制了次國家空間規劃，均提出要重點保護“綠心”森林、濕地等自然生態系統[14，1617]，但前次規劃對綠心的保護效果不甚理想，自第次規劃開始將居住生活區全部布局于“綠心”之外，特別是在第次規劃中引入“紅線”與“綠線”理念作為防止城市蔓延和生態保護的基本戰略，使“綠心”得到有效保護，農田、森林、濕地等自然生態系統得到治理與恢復。在荷蘭政府發布的遠景規劃《2040年蘭斯塔德戰略議程》中，強調在現有行政管理領域加強森林、濕地生態系統建設合作，進一步協調好綠色發展政策的制定與實施，有效推動蘭斯塔德城市群森林生態系統的營建[18]。
2)統籌“綠心”保護與產業布局，促進城市群森林生態系統綜合管理。蘭斯塔德城市群從整體空間出發，根據各區域資源環境承載能力、現有開發強度和未來發展潛力，圍繞“綠心”劃分出不同的功能區，即北翼、南翼和烏德勒支個“經濟核心區”[19]，且各有主體功能定位與優先產業發展方向。城市之間通過快速交通網絡有機連接，交通干道沿線規劃建設“線性”“片狀”森林景觀，形成中心化、分散式、放射型的森林生態網絡。“綠心”周圍是由防護林、風景林等森林資源構成的綠色緩沖帶，可以提供多種生態產品與服務。“綠心”與經濟核心區各自發揮其主體功能，形成了錯位發展、功能互補的可持續發展模式[14，18]。
1.3丹麥大哥本哈根森林城市群
哥本哈根坐落于丹麥西蘭島東部，是北歐最大的城市，同時也是丹麥政治、經濟、文化、交通中心與世界著名的國際大都市。
1)以《手指規劃》作為區域自愿合作的計劃。1947年區域規劃辦公室編制了涉及縣、22市和若干利益相關組織的《手指規劃》，對大哥本哈根森林城市群形成與發展產生了深遠的影響[20]。該規劃以采用五指張開的手形概念而得名，在保留和嚴格保護現有森林濕地等自然生態系統空間的基礎上，手指形廊道以哥本哈根為中心向外擴散，各“手指”之間保留和營造大尺度“楔形”森林區域并盡可能延伸至中心城區;這些“楔形”森林空間包括林地、自然保護地、農田、河流濕地，以及人工改造的公園和綠地等，有效防止了城市群內各城市之間的橫向擴張，并為居民提供了豐富多樣的游憩休閑空間[21]。
2)以“綠楔”構建森林城市群空間結構。在丹麥環境部最新版《手指規劃》中明確指出“指縫地區”嚴禁城鎮建設，嚴格保護現有農田、林地、河流、荒原與公園等作為綠色開敞空間，確立了指狀城市結構，要求在一般情況下手指之間的區域必須以“綠楔”的形式用作區域性生態自然保護、戶外游憩和農業發展[22]。自1947年以來，指狀發展區之間的“綠楔”一直是城市群森林濕地生態系統規劃的主體，以確保市民能夠通過這些滲入城市核心的“綠楔”接近自然。隨著“城市手指”的擴展，“綠楔”也不斷生長。如今的“綠楔”主要由核心“綠楔”和邊緣“綠楔”構成，另外還包括一些建成區“綠楔”，共同構筑起森林城市群的綠色空間[21]。
1.4英國大倫敦森林城市群
大倫敦都市圈有廣義和狹義之分，廣義一般指形成于20世紀70年代的“倫敦—伯明翰—利物浦—曼徹斯特”都市圈;狹義是指倫敦市和32個自治市，共33個次級行政區[23]。
1)強化“綠帶”法規與政策對大倫敦城市群森林生態建設的強制作用。1955年英國住房和地方政府部正式以立法形式明確“綠帶政策”(GreenBeltPolicy)作為一項重要的城市規劃控制手段，并成為英國城鄉規劃的重要基礎行穩至今。1988年英國政府專門頒布綠帶規劃政策指引(PPG2)，并于995年修訂，明確闡述了實施綠帶政策的目的與作用，強調必須在力所能及的范圍內保護綠帶，并對綠帶土地用途、邊界劃定和適度開發等內容做出明確規定;除非有特殊情況，否則綠帶的邊界一經確定，將不得輕易變更;對于尚未確定的邊界，要充分考慮其持久性，為未來發展預留空間;開發商應時刻留意綠帶的敏感性，并盡量避免使用，以免產生負面效應，開發行為不得與綠帶政策相沖突[24]。
2016年《倫敦規劃》明確指出，政府應給予綠帶政策最強有力的保護，拒絕不適當開發，可在條件允許的情況下適當拓展綠帶[25]。此外，英國政府還一直堅持“增減掛鉤”的方式保證綠帶總量的動態平衡，地方政府要求開發商在綠帶進行開發活動時必須在別處新建一片綠帶26。這些對綠帶的保護和限制政策有效地保證了城市群森林覆蓋不減少、森林生態系統的完整性不被破壞。
2)綠帶政策有效改善了大倫敦的生態環境。一以貫之的綠帶政策促進了城市建成區與綠色空間的布局優化27]。在城市群發展中，“綠帶”起到了隔離城市與城市的作用;在大倫敦城市土地利用中，以森林、濕地、綠地為主的綠色空間面積約占2/3，具體包括林地、濕地、自然保護區、國家公園、農田、私人花園、運動場地、高爾夫球場和一些軟質地面等。多元素自然生態系統的形成一方面得益于《綠帶法案》，在大倫敦第環建成直徑達16km的綠帶環，經過幾輪規劃建設，形成了目前由都市開放地、綠帶和綠色廊道等構成的大倫敦生態系統空間格局28]。綠帶政策的推行保障了大倫敦城市群的生態安全，滿足了居民的游憩需求，促進了城市群的綠色發展，實現了在城市群層面對森林濕地生態系統建設管理和利用上的協調與可持續發展[29]。
2歐洲森林城市群的綠色協同發展經驗
“控制”是歐洲各個國家進行城市群規劃所采取的重要策略，目的在于有效控制城鎮化的無節制蔓延，保護生態空間，保護森林、濕地等自然資源。不管是荷蘭的“綠心”、丹麥哥本哈根的“綠楔”還是英國的“綠帶”都強調用自然的手段設立生態屏障，而“綠”也暗示著建設森林是最為有效的手段之一。那么面對復雜的城市群環境和人類活動需求又該如何實現“綠控”，歐洲的經驗告訴我們，權力下放、分層分級地基于不同層次需求進行規劃可以有效實現綠色規劃。例如，德國從聯邦州—區域—地方個層面分層分級展開國土空間生態規劃，差異化不同層級的責任和權力，并針對森林、濕地等進行專項規劃，全方位多維度滿足城市群生態可持續發展需求。
以“生態控制線”引導城市群內的城市空間有序增長通過劃定“生態控制線”來防止城市無序蔓延，是世界各國普遍采用的規劃方法30。不同國家或城市群的自然資源稟賦與城市建設情況不同，“生態控制線”的具體特征和內容也有所不同，既有丹麥的“綠楔”、英國倫敦的“綠帶”，也有荷蘭蘭斯塔德的“綠心”。
其中，“綠楔”借指狀優勢，加強森林與城市居民的連接，讓綠色蔓延至城市的各個空間，并嚴格保護指狀區域森林、濕地等生態系統的完整性和穩定性，確保城市居住聚集區生態安全并改善城市環境。而“綠心”強調以核心空間為主，向外擴散，在其核心區外圍建設大面積森林或濕地起到防護作用。
在我國，上海主要通過營建“郊野公園環”來引領城市增長，而北京則通過一道綠隔、二道綠隔來控制城市蔓延。“生態控制線”的空間結構可以結合大倫敦的環形結構、大哥本哈根的楔形結構，并與城市建成區公園綠地等綠色空間相連接，構成國土空間層面的綠色基礎設施網絡。這種“生態控制線”應有別于生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界等傳統的“三線”，而是以功能更加豐富、形態更加多樣的森林生態空間構建成的“控制線”，它既是城市擴張的“限制紅線”、引領森林濕地生態空間布局的“生態綠線”，還是傳承生態文化的“文化黃線”。
2.2強調權力下放的主體轉變與綠色協同區域的劃定
規劃權力下放的雛形是從大倫敦1969年版城市群森林生態建設規劃開始的，其編制主體由國家政府轉變為大倫敦議會。2000年成立的大倫敦市政府是具有區域權威的行政體，負責生態規劃與建設，由此規劃內容逐步從“限制”“控制”走向“戰略引導”，在生態保護與發展底線相關問題上強調剛性控制，其他方面給予地方更多決策權。德國城市群進行分層分級的國土空間規劃，賦予不同層級以相應的權力和責任，既有宏觀生態景觀的統籌，也有地方政府針對居民需求的綠色規劃10。
不管是大倫敦城市群規劃管理還是德國的分層分級國土空間規劃，其“利益協同區”的劃定都是以區域利益協作為主要依據，不局限于原有城鎮行政劃分，且從多尺度層面進行規劃。對于森林城市群的綠色協同發展，也可以打破現有行政邊界的隔閡，以森林濕地生態系統的完整性為依據，劃定“綠色協同區”;同時，基于城市、利益協同區、利益協同區共同體等多尺度層面進行森林規劃也是實現城市群有序發展的必要手段。
3歐洲與中國森林城市群規劃管理比較分析
3.1對城市群森林生態建設作用認知比較中國與歐洲國家都認為，森林生態建設在保護城市群生態環境和自然資源、保護歷史文化遺產、建設充足的森林游憩康養場所、推動城市有序發展等方面具有不可替代的作用，也都開展了廣泛的實踐活動。但受城市發展歷史、社會主要矛盾等因素影響，歐洲開展城市群森林生態規劃建設較早，強調大尺度區域層面的自然資源保護;而中國則更多關注森林在推動城市有序發展方面的引導作用，不僅僅是大面積造林、保護林地等提升森林覆蓋率的單一舉措。
而是優化城市植被結構，優化“城—林”格局，引導城市和城市森林以可持續的方式發展，構建健康穩定的城市生態系統與和諧的人居環境。這與主導城市群規劃的行政管理體系有關，過去中國空間規劃主要依托于城鄉建設部門，而近年來隨著國內生態意識的提升，逐漸發展為由林業部門主導的“森林城市規劃”，更加關注城市植被結構，城市森林生態系統強有力地彌補了原有城鄉規劃對“植被”關注的不足，也是生態層面規劃建設的新補充。
3.2森林城市群規劃理念與方法比較
中國與歐洲國家都是生態關系與經濟關系的規劃，是森林生態系統與城市空間功能相融合的規劃，但規劃中所采用的具體技術有明顯不同32。歐洲城市群生態規劃建設在保護生物學理論的指導下，以保護生物遷徙通道為前提規劃綠色生態廊道，致力于提升廊道的連通性;還將河流連續理論應用于“藍色”廊道的規劃建設24，33。
中國城市群建設工作開展相對較晚，且城市地形地貌多樣，植物種質資源豐富，文化差異明顯，城市群的建設以及以森林為主體和紐帶的森林城市群建設需要根據區域地理氣候差異，實施針對性的規劃方案;此外，國家大力提倡的鄉村振興戰略、城鄉一體化發展策略等都更加關注鄉村的發展、鄉村與城市的協調發展，逐步由城鄉規劃轉變為國土空間規劃，統籌城與鄉、人與自然、不同的土地利用需求和生態保護等多方利益沖突;同樣，在這個大背景下，森林城市群的建設以“大同”的思想統籌城市森林建設，如提高城市低覆被區植被覆蓋、保護城郊高覆被區等，不僅保證了城市森林生態系統的健康和完整性，還惠及到城市與鄉村的每一位居民。
4政策建議
1)提升森林在城市群中的網絡連接能力與核心樞紐地位。歐洲森林城市群發展經驗表明，在已建成區內“剝離”及“拼接”藍綠生態基礎設施是一項極其重要的工作。我國自然資源豐富、生態本底優良，為避免走“先填滿，再挖掘”的老路，城市群建設必須提前預留或打通未來空間發展所需的藍綠生態廊道，特別是通過森林構建生態廊道，加強城市與鄉村的聯系、城市與城市的聯系以及城市群之間的聯系，“由線到網”逐步實現內部森林空間與都市區外圍森林空間的連通，讓城市建設在森林之中，真正實現城市群的綠色協同發展，推動社會、經濟和生態等功能集聚整合。
2)提升城市群邊緣地帶森林斑塊完整性。城市群區域內部的很多問題都集中在那些雜亂無序但卻在持續擴展的邊緣地帶，如城鎮化、森林過度采伐、森林大火等導致的生物棲息地喪失、生物多樣性降低、城市碳匯能力降低和氣候變化等問題。傳統意義城市群的形態已經不符合當今綠色可持續發展的要求，特別是在城鎮化背景下，城市群森林生態建設的重要目標之一即降低森林的破碎化程度，解決由城市蔓延和人類活動造成的森林景觀破碎化及其所關聯的生態問題[34]。因此，優化森林群落結構，提升城市群邊緣地帶的森林斑塊完整性和連通性，從而增強森林生態保護功能及其所發揮的凈化空氣、保持水土等生態效益，是森林城市群建設的核心所在。
3)優化城市群居住聚集區森林空間格局。絕大多數歐洲城市群提出了追求可持續發展的宏偉目標，這一目標的實現首先要求人們在城市群的綠色空間系統或森林生態系統層面采取行動，統籌建成區與城市邊緣地帶，對城市群的現有森林生態空間進行優化。實現城市中主要公共空間“森林化”，一方面減少大樹移栽，讓小樹和城市共同成長;另一方面興建大型森林公園，改善城市微氣候，為居民提供休閑游憩和康養的森林環境。在城區外圍及城市群邊緣地帶，通過森林打破城市行政邊界，將城市連接為城市群協同發展，再將城市群連接為區域綠色共同體，由點到線再到面，完善區域森林空間格局。
4)建立適應城市群增長的彈性森林生態建設管理機制。在城市群形成與發展過程中，森林生態系統作為城市群增長需求重要的生態支撐，是保證城市群生態安全的重要基礎，也是城市群為人類居住提供生態系統服務的主要來源。而隨著人類活動對森林自然的破壞加劇，當前我們迫切需要加強森林生態保護，主動為過去的行為買單。城市群發展過程中的需求變化塑造了森林生態系統在功能類型、空間布局、服務內容及構建理念等方面的演變。因此，面對城市不斷擴張的發展需求，需要城鄉建設、林草和自然資源等多部門協同，構建適應城市發展的彈性生態保護建設管理機制，以解決城市社會經濟發展與生態環境保護之間的矛盾。
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作者：李楠王鵬夏恩龍王子研尹剛強
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