再論行政應急性原則：內涵、證立與展開

　　內容提要：行政應急性原則是中國行政法學罕見的原創性概念，但也一直被批評為不利于應急法治。這是對該原則的誤解。其內涵是：為應對緊急事件，基于公共利益的必要，應在事前制定法律規范，突破日常法律授予行政機關應急權力，促進有效應急，但仍須盡量持守法治價值，避免無限授權;若按照既定法律還不足以應急，則應采取違法應急措施，但事后須接受并通過立法機關、司法機關的審查，方可獲得追認和免責。行政應急性原則具有法律原則的特征，亦符合我國行政法基本原則的標準，能為完善事前應急立法的程序、內容和效力以及應急行為事后審查的渠道和邏輯提供規范性指引。這一由中國學者首倡的概念，理應作為行政法基本原則，指導下一階段的應急法治建設。

　　關鍵詞：行政應急性原則行政法基本原則事前立法事后免責應急法治

　　一、問題的提出

　　在中國行政法學上，行政應急性原則是一個十分獨特的存在�？v觀我國行政法學界所秉持的行政法基本原則，無論是眾所公認的合法性原則、越權無效原則、比例原則、信賴保護原則、正當程序原則，還是尚存爭議的效能/效率原則(1)，都有域外淵源。與此不同，20世紀80年代末由我國學者首倡的行政應急性原則，是典型的“中國制造”，因為其他法域并未提出該原則。在此意義上，該原則可稱得上是我國行政法學罕見的原創性概念。然而，自誕生起，它就飽受批評，20世紀90年代末后已不再被我國主流行政法學論著所提及。

　　(2)2003年“非典”期間，曾有少數學者建議重拾該原則(3)，但鮮有積極回應，因為學界普遍認為其有悖法治，“是不必要的、多余的甚至是有害的”(4)。2019年底爆發的新冠肺炎疫情，是“非典”以來最嚴重的突發公共衛生危機，給我國應急法制體系和能力帶來嚴峻挑戰。2020年2月，習近平同志在中央全面依法治國委員會第三次會議上明確要求“運用法治思維和法治方式開展疫情防控工作，在處置重大突發事件中推進法治政府建設”(5)。

　　9月，在全國抗擊新冠肺炎疫情表彰大會上，他進一步強調“要抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，加快完善各方面體制機制，著力提高應對重大突發公共衛生事件的能力和水平”(6)。經歷了新冠肺炎疫情的考驗，站在應急法治建設的新起點，省思行政應急性原則的意義再一次凸顯：這不只是對一個學術概念展開理論上的探賾索隱，亦非對一場現實危機做出應景式的膝跳反射，而是要追問這一中國行政法學首創的原則究竟能否指導我國的應急法治建設?

　　若其僅是一種呼吁加強應急立法的思想傾向，甚或是容忍違法應急的妥協立場，那就應束之高閣，正如我國行政法學界過去20余年所做的那樣;若反之，則應彰明其意蘊、確立其地位、落實其要求，為我國應急管理制度“補短板、堵漏洞、強弱項”提供指引，使之真正符合“法治思維和法治方式”。本文試從以下三方面再論行政應急性原則：第一，回顧首倡該原則的奠基性文獻，說明內涵;第二，論證該原則首先是一項法律原則，同時也是我國行政法上獨立的基本原則;第三，闡述該原則在應急法治建設中如何具體展開。

　　二、行政應急性原則之內涵

　　行政應急性原則由龔祥瑞先生1987年發表的《行政應變性原則》一文所首倡。(8)他當時之所以使用“應變”而非“應急”，主要是受外國法影響。1987年文章發表之前，龔先生于1985年出版《比較憲法與行政法》，介紹了英國法上應對緊急狀態的三種“應變”措施，包括“停止人身保護令的法案”(SuspensionAct)、“赦免法案”(ActofIndemnity)和“緊急權力法案”(EmergencyPowersAct)。(9)

　　追根溯源，“應變”一詞是從《英憲精義》的第1版中文翻譯承襲而來。(10)該書指出：“倘若事變猝起，或因內亂，或由外患，內閣為取得較大威權以應變計，應即召集巴力門開會，以請求巴力門授予相當權力。同時，閣臣應即當機立斷，務有所以壓抑亂萌，或抵抗外侮，雖至于破壞法律亦可不顧。萬一國法竟被侵犯，在此際，閣臣惟有請命于巴力門，隨后通過一宗赦免法案，以求庇護。”(11)可見，《英憲精義》以“應變”來形容行政機關為處理緊急事件而由議會授權取得“較大威權”，必要時亦可破壞法律并于事后獲得議會赦免。該詞為龔祥瑞先生沿用，與今日所稱的“應急”含義基本相同。(12)

　　此后，羅豪才先生在20世紀80年代末到90年代中期的一系列論著中采用“行政應急性原則”的措辭，但含義與龔祥瑞先生的理解無異。以下結合兩位先生的論述，從適用場景、方式和意義三方面歸納行政應急性原則的內涵。首先，行政應急性原則的適用場景具有例外性和限制性兩層含義。“例外性”是指“如果說合法性原則適用于‘有法可依’的案件和例常情況的話，那末在‘無法可依’或法律規定的‘例外’事件中就要適用應變性原則”。這里的例外包括“法律本身規定的例外”與“法律規定本身的例外”。前者指法律框架內設定的非常狀態，此時雖“有法可依”但所依并非常態法律;后者指法律框架外出現的非常狀態，此時已徹底“無法可依”。簡言之，例外僅發生在“通常的法律手段已無濟于事”時。(13)

　　“限制性”是指行政應急性原則的適用場景受到約束，即例外的識別或啟動必須“經過有權機關的批準，由有權機關宣布，或是事后受到有權機關的審查、監督”(14)。這里的有權機關并非行政機關，而是指立法機關(即“緊急權的行使必須依照有關法律規定的特別程序，政府決定緊急狀態，事后要受權力機關的監督”(15))或司法機關(即“非常權力的有效性須經行政法院對必要性的性質和所采取的措施進行審查和控制”(16))。上述兩點特征之間的關系是“相輔相成”：借用哈特著名的兩分法(17)，例外性可視為“初級規則”，揭示行政應急性原則適用場景的實質內容;限制性則是“次級規則”，表明適用場景的判斷標準。

　　結合二者方能確定行政應急性原則“何時適用”。其次，行政應急性原則的適用方式包括事前和事后兩個面向。一是“事前立法”，即“現代社會情況復雜，不可避免地出現難以預料或不可抗拒的突發事件，因此，政府的行政管理除了遵守合法性原則，處理例常事務外，還要有例外性的規定作補充，適用應變性原則，來處理突發性事件”(18)。

　　這種“處理突發性事件”的“例外性的規定”，就是行政應急性原則的事前面向，是指將原本在法律框架之外的例外情況納入法律規制的范圍，從而“變法外為法內”(legalizetheextra-legal)。其適用場景是“法律本身規定的例外”。二是“事后免責”，因為政府不法行為“有的是在例外情況下發生的。對此決不能一概去適用合法性原則”，“在某些特殊的緊急情況下，出于國家安全、社會秩序或公共利益的需要，行政機關可以采取沒有法律依據的或與法律相抵觸的措施，這些緊急措施在法律上視為有效”。(19)

　　這種“對政府不法行為進行的法理辯護”(20)，就是行政應急性原則的事后面向，是指讓原本已經違法的應急行為獲得法律上的追認與免責，從而“變違法為合法”(legalizetheillegal)。其適用場景是“法律規定本身的例外”。上述兩個面向之間的關系是“此消彼長”：事前立法面向發展得越充分，應急法制就越完善，處理例外事件就越“有法可依”，而作為應急工具箱中兜底手段(lastresort)的事后免責面向的空間就越小，因為徹底“無法可依”的情形就越少。然而，無論事前應急立法如何發展，總會百密一疏，正所謂“計劃趕不上變化”，所以事后免責面向永遠保有一席之地。但只有在事前立法窮盡時，才能觸發事后免責，如此可確定行政應急性原則“如何適用”。

　　最后，行政應急性原則的適用意義蘊含保權和控權兩重價值。保權價值體現在該原則“確認政府行使緊急權力”(21)，其哲學基礎是“必要之法”(lawofnecessity)，即“為了公共利益，為了國家利益，當國家的生存受到威脅時，并且當這種‘必要性’已超過‘合法性’時，行政法就會承認‘必要’乃是國家的最高法律”，因為“沒有國家的存在，也就沒有任何法律了”(22)。緊急事件發生前，立法機關可以制定規范，授權行政機關行使例常狀態下并不享有的權力，或以例常狀態下并不允許的方式行使原有權力，保證有效應急;緊急事件發生后，若既定法律仍不敷所用，行政機關不能坐以待斃，萬不得已之際須先采取違法緊急措施，然后再通過立法、司法機關的追認而免責。(23)

　　控權價值則體現在該原則“要求緊急權力在法律確認的范圍內行使”(24)。緊急事件發生前，未雨綢繆制定的“例外性的規定”雖然可以偏離日常法律，但不能毫無底線，否則將導致“專斷的獨裁統治”;緊急事件發生后，行政機關縱然可以當機立斷采取違法應急措施，但“緊急措施應該適當，對明顯可以不予限制或侵犯的公民權利自由不得限制或侵犯”，且必須經受立法機關和司法機關的事后審查。(25)

　　上述兩重價值之間的關系是“相互平衡”：讓應急權力能突破日常法律要求實現有效應急是行政應急性原則的出發點，將逾越日常法律秩序的應急權力限制在一定范圍內則是其歸宿。若無前者，那么行政應急性原則沒有存在的意義，因為僅靠合法性原則便可“包打天下”;若無后者，那么行政應急性原則很難稱得上是一項法律原則，因為豁免毫無底線的違法行為無疑是法治的反面。在保權和控權之間尋求平衡，才能確定行政應急性原則“為何適用”。

　　綜上，行政應急性原則的內涵是：為了應對緊急事件，基于公共利益的必要，應在事前制定法律規范，突破日常法律授予行政機關應急權力，促進有效應急，但仍須盡量持守法治價值，避免無限授權;若按照既定法律還不足以有效應急，則應采取違法的應急措施，但事后須接受并通過立法機關、司法機關的審查，方能獲得追認和免責，由此實現保權和控權之平衡。然而，如前所言，作為中國行政法學罕見的原創性概念，行政應急性原則卻早早被我國行政法學界棄置。究其原因，主要在于學界前輩的奠基性研究以及后續討論存在兩點不足：

　　其一，理論上，行政應急性原則何以成為一項行政法基本原則?對此，既往研究均語焉不詳，后續研究亦缺乏論證。這導致該原則難以回應以下詰問：正如在土地管理領域立法不會產生一個“土地管理原則”，為什么在應急管理領域立法就能導出事前面向的行政應急性原則?即便這真是一項原則，那也是行政合法性原則，即要求行政應急有法可依，何以單列為一項獨立的原則?同時，民法、刑法上承認緊急避險為違法阻卻事由，但緊急避險并不構成民法、刑法基本原則，為何事后免責的行政應急性原則就構成行政法基本原則?

　　其二，實踐中，行政應急性原則如何適用?就此，支持該原則的學者曾提出三點建議：第一，建議完善應急領域立法，比如制定統一的緊急狀態法;(26)第二，建議無法可依時使用行政指導而非強制性的行政指令，盡量避免違法;(27)第三，建議加強對危機管理行為損害相對人合法權益的救濟(28)。但這些提議既不系統，也不精細，導致行政應急性原則更多被視為某種“法治化應急”的思想傾向或宣傳口號，難以與合法性原則、比例原則等相區分，也缺少明確、獨特的適用路徑，更無法打消如下疑慮：在一個行政主導的應急體制下，面對屢次突發事件中違法應急措施層出不窮的真實情景，如何保證該原則不會打開應急權力濫用的“潘多拉魔盒”?有鑒于此，身處新冠肺炎疫情仍未遠去的時代，“再論”行政應急性原則，就不能止于鉤沉既有學說，而須在前人研究的基礎上推陳出新，為該原則屬于我國行政法基本原則提供法理證立，并闡發其實踐展開。

　　三、行政應急性原則之證立

　　(一)行政應急性原則是法律原則法律原則是什么?法學研究對此向來眾說紛紜。在中西方學界，德國法學家阿列克西的理論受到廣泛認同。(29)他認為法律原則有三項核心特征：第一，法律原則本質上是一個“最優化命令”(optimizationcommands)，即“要求某事在事實上和法律上的可能性范圍內最大可能被實現的規范”(30)。第二，法律原則具有“份量”(weight)，原則之間的沖突通過權衡(balancing)彼此之重要性來解決。當與另一項原則沖突時，一項原則并不因此成為例外或變得無效，而只是可能在特定情境下“份量不及”(beoutweighed)另一項原則。情境不同，結果完全可能相反。不同原則之間是一種“有條件的優先性關系”，份量孰輕孰重端賴具體情境。(31)

　　第三，法律原則具有“初步性特征”(primafaciecharacter)，只能為行動指出方向，但無法決定結果，因為可能讓位于更有份量的原則。(32)以此為標準，行政應急性原則構成一項法律原則。首先，事前面向的行政應急性原則要求通過應急立法把原本在法律框架之外的例外情況納入法律規制的范圍。這看似不過是對“有法可依”的呼喚，而“要立法”本身構不成一項法律原則，但事實并非如此。眾所周知，緊急事件通常導致行政權力擴張和個人權利壓縮，對權力分工、限制公權和保障私權等日常法治價值帶來沖擊，“違背既定的或常態下的法治原則”(33)。

　　因此，許多人認為適用于日常狀態的行政合法性原則在非常狀態下會徹底失效，正所謂“槍炮作響法無聲”(interarmasilentleges)、“必要不識法律”(necessityknowsnolaw)。事前面向的行政應急性原則恰恰要避免這種情況——作為一項“最優化命令”，它在承認應急規范會突破日常法律的基礎上，要求其盡可能實現法治價值。之所以是“盡可能”，是因為行政應急性原則并不要求應急立法完全持守法治價值，否則徑直適用行政合法性原則即可。反過來，“盡可能”也意味著應急立法只有在確實必要時才能突破法治價值，不得為應急權力提供無限背書，否則將造成“法制威脅法治”(law’sthreattoruleoflaw)，以形式法制顛覆實體法治。

　　因此，事前面向的行政應急性原則絕不僅是呼吁制定應急立法，而是對應急立法具有實質性指導作用，為其劃定邊界。為此，須根據具體語境，對行政應急性原則和行政合法性原則展開重要性權衡，確定何者優先適用，而不是做非此即彼的選擇。行政應急性原則不決定具體的立法結果，而是指明方向，日常法治價值的偏離和實現程度取決于實際場景。比如各國立法確定的緊急狀態下絕對不得克減的人權各不相同(34)，正是不同國家在行政應急性原則指導下，根據自身國情得出的不同權衡結果。

　　在此視角下，有學者以數十年來我國應急立法取得長足進展、“緊急行政權及其運用正在不斷地被納入法治的軌道”為由，批評行政應急性原則“不符合我國現行法律制度”(35)，屬于誤解該原則。應急立法之發展正是行政應急性原則落實的成果，而非否定該原則的理由;而且應急立法越多，就越需要行政應急性原則的指導和約束。

　　其次，事后面向的行政應急性原則也是一項“最優化命令”，既要求在必要時采取違法應急措施，也要求事后對該措施展開立法、司法審查，并最終確定是追認還是追責，從而盡可能實現日常法治價值。行政應急性原則在此只是指出應當違法應急并須接受事后審查的方向，是否違法應急以及審查結果則須根據具體情境，在行政應急性原則和行政合法性原則之間做重要性權衡。所以，絕不是任何違法應急行為都可獲得事后追認，除非立法、司法機關決定優先適用行政應急性原則而非行政合法性原則。因此，單純的違法應急絕非行政應急性原則之體現，而是其悖反。

　　2003年“非典”以來，盡管應急法制不斷完善，違法應急依然屢見不鮮。在此背景下，學界對行政應急性原則的批評集中在其“可能成為不依法辦事的理由或根據”(36)，“為緊急權的濫用提供借口”(37)。但這是一種誤解。如前所言，一方面，該原則的事前和事后面向此消彼長，而且事后面向是兜底手段，所以明明有法可依而依舊違法應急，是違反而非遵守行政應急性原則;另一方面，僅有違法應急而缺乏事后審查，造成“凡違法，皆無責”，也是違反而非遵守該原則。行政應急性原則絕非姑息、鼓勵違法應急的“擋箭牌”，而恰是盡可能維系法治價值的“保證書”。在一個行政主導的體制中，應當擁抱而非拒斥該原則。

　　(二)行政應急性原則是我國行政法上獨立的基本原則

　　我國行政法學史上，關于何為行政法基本原則言人人殊，出現過十多種界說。(38)代表性觀點認為行政法基本原則有形式和實質兩類標準。(39)形式標準包括三項：“法律性”指行政法基本原則具有規范性，而非純粹的理論或原理，可以據之作出合法性判斷，由此區別于行政管理原則;“基本性”指行政法基本原則是行政法領域中最高層次的行為準則，貫穿全部行政法規范，具有涵蓋性和統率性，由此區別于具體的行政法原則;“特殊性”指行政法基本原則是行政法特有而非與其他部門法共有，由此區別于其他部門法原則。

　　行政法基本原則的實質標準包括兩項：一是體現行政法的根本價值，即保障公民權益、確保行政秩序穩定、追求正義;二是反映行政法的基本矛盾，即行政與法的對立統一，用法來規范行政。(40)行政應急性原則符合上述標準。就形式標準而言，行政應急性原則具有“法律性”，可以據之對應急行為作出合法性判斷。例如2021年3月，江西省贛州市于都縣人民法院審理了一起非法采伐國家重點保護植物案。被告人李某原系該縣寬田鄉林業工作站站長，由于砍伐樟樹，被控涉嫌非法采伐國家重點植物保護罪，檢方建議量刑四年半。

　　李某砍樹的起因是樹主擔心樹在路邊倒掉會砸到人，故請作為林業站站長的李某予以清理。李某被捕后，包括樹主在內的多位村民出具書證，稱在沒有采伐之前，此樟樹為危樹，隨時都可能倒下來砸到人。但檢方仍提起公訴，理由是根據《野生植物保護條例》第16條：采集國家二級保護野生植物的，必須經采集地的縣級野生植物行政主管部門簽署意見后，向省級野生植物主管部門申請采集證，而李某并未申請辦理國家重點保護植物采集證，其伐木行為觸犯刑法。(41)

　　從合法性原則的角度看，李某此舉難言合法;但基于行政應急性原則，李某作為負責危樹清理的林業部門的工作人員，在危樹隨時危及群眾生命安全之際，不經審批果斷清理，盡管有違相關法律規定，但完全可以通過事后審查給予追認，不應認定為違法。行政應急性原則也具有“基本性”，能涵蓋和統率行政法各領域規范。認為它只在危機時才起作用、“具有功利性、實用性和臨時性”(42)是一種誤解。實際上，該原則對整個行政法體系發揮三項功能(43)：

　　第一，立法上的整合統領，即行政應急性原則能為行政法規范制定提供價值導引。風險社會中，應急管理并不局限于某一領域的行政法規范，而是貫穿各類風險全程。即便是日常法律，也往往包含應急條款。(44)《法治政府建設實施綱要(2021—2025年)》也明確要求按照平戰結合原則，完善各類突發事件應急響應處置程序和協調聯動機制。因此，行政應急性原則可用來指引“常態和非常態的行政管理運行的全過程。”(45)這也是為什么在土地管理領域立法不會產生一個“土地管理原則”，行政應急性原則卻屬于行政法基本原則。

　　第二，執法上的行為準則，即行政應急性原則能為行政執法提供基本遵循，尤其是“為行政機關在必要時做出形式上違法而實質上正當的決策活動提供正面激勵”(46)。一個典型例證是：2000年5月20日上午8點30分，一只發情的野生羚牛進入陜西省某村劉某家，將其頂倒在地，劉某生命垂危，羚牛在屋里來回走動，救援人員不敢貿然進入�？h林業局負責人接到消息后于11點趕到現場。

　　當時有人提議人命關天，應先將野羚牛擊斃，但遭到縣林業局副局長反對，理由是野生羚牛屬國家一級保護動物，根據《野生動物保護法》禁止捕殺，因特殊情況需要捕殺的，必須向國家林業部申請特許獵捕證。因此，縣林業局只得向省林業廳匯報情況，直到下午4點20分才由武警開槍將羚牛擊斃。此時劉某因失血過多已死亡。(47)該案中，行政機關完全可以根據行政應急性原則，基于搶救公民生命的必要，突破《野生動物保護法》實施擊斃，然后再接受審查獲得合法性追認。

　　第三，司法上的可適用性，即行政應急性原則能為行政審判提供判決依據。一個典型案例是：1999年7月19日，湖北省防汛指揮部宣布全省進入緊急防汛期。同月21日，武漢市某鄉政府發出緊急通告，要求村內各戶在22日晚8時前將各自房屋拆遷完畢，否則將于23日8時強行拆除。村民田某未按要求拆除其位于行洪河道內的房屋，23日鄉政府組織人員對房屋進行了拆除。田某不服，提起行政訴訟，主張鄉政府違法。法院認為：根據《防洪法》第42條和《河道管理條例》第36條，只有防汛指揮部才有權組織強行清除河道管理范圍內的阻水障礙物，鄉政府無此權力，按照行政合法性原則，實屬越權違法。

　　第一，行政應急性原則與合法性原則。

　　一方面，事前面向的行政應急性原則“變法外為法內”，看似不過是合法性原則之“有法可依”要求在應急領域的延伸適用，但實際上有深層次差異，因為應急立法在內容上與日常立法大異其趣，甚至明顯背離日常立法規定，為國家權力集中、行政權力擴張和公民權利壓縮提供依據。另一方面，事后面向的行政應急性原則“變違法為合法”，與合法性原則“有法必依”“越權無效”等要求截然相悖。所以，行政應急性原則并非反過來印證了合法性原則，并因此是合法性原則的體現，而是不同且獨立于合法性原則，兩者需進行權衡。

　　第二，行政應急性原則與正當程序原則。

　　我國行政法上，后者一般包括避免偏私、行政參與、說明理由等要求。(54)根據事前面向的行政應急性原則，立法可授權行政機關偏離這些程序要求來應急。如《行政強制法》第18條設定了告知理由、聽取陳述申辯的一般程序，但《戒嚴法》第26條授權執勤人員將戒嚴地區聚眾的組織者和拒不服從人員強行帶離現場，無須聽取陳述申辯。事后面向的行政應急性原則允許背離正當程序實施應急，但要求事后追認或追責。如《行政強制法》第19條規定：“情況緊急，需要當場實施行政強制措施的，行政執法人員應當在二十四小時內向行政機關負責人報告，并補辦批準手續。行政機關負責人認為不應當采取行政強制措施的，應當立即解除。”

　　第三，行政應急性原則與比例原則。行政應急性原則要求事前立法和事后審查過程中對法治價值和應急需要展開衡量，可引入比例原則輔助分析，但兩者也存在顯著區別：一方面，比例原則以合法性原則為邊界，某行為只有合法，才能進一步分析是否合比例，違法行為無需再考慮是否合比例;相反，事后面向的行政應急性原則允許應急行為突破法律邊界。

　　另一方面，在特別緊急的情況下，只能適用行政應急性原則，而不能像平時一樣適用比例原則，因為此時要求行政機關對所選擇的應急措施和管控手段的適當性、必要性和均衡性進行反復斟酌和權衡，將嚴重削弱應急效率和管控能力。(55)因此，行政應急性原則無法簡單化約為比例原則在應急過程中的運用。

　　綜上，行政應急性原則不能混同于其他行政法基本原則，亦無法被替代或吸納，構成我國行政法上獨立的基本原則。由此，行政應急性原則有效補充了既有行政法基本原則，兩者共同構成一套邏輯嚴密、結構合理的基本原則譜系。以常態(緊急事件發生前)和非常態(緊急事件發生過程中)為分界點：常態下，合法性原則、比例原則、正當程序原則發揮功能，確保行政活動的形式合法性、實質合理性和程序正當性，事前面向的行政應急性原則此時的作用是既允許應急立法偏離日常法律規定，又為應急立法本身劃定底線;非常態下，基于公共利益之必要，行政應急性原則要求行政機關違背常態下的合法性原則、比例原則和正當程序原則進行應急，但須接受事后審查，如此方能確定是否免責。

　　四、行政應急性原則之展開

　　(一)事前面向之展開

　　以“非典”為轉折點，我國應急立法從分類型、分災種的“一事一法”模式走向以《突發事件應對法》與“一案三制”為主軸的綜合立法模式，取得長足進步。(56)十余年來，法學界的主要精力聚焦于統一緊急狀態法的制定、《突發事件應對法》等既有立法的完善、應急預案法定化等細節議題(57)，缺少對應急立法的整體關注�！斗ㄖ握�府建設實施綱要(2021—2025年)》細化了應急立法未來發展的若干重點方向，但如何確保應急立法本身守法仍有待宏觀反思。

　　事前面向的行政應急性原則不僅要求制定應急立法，超越日常法制授予行政機關應急權力以促進有效應急，也要求應急立法盡量持守法治價值。這對應急立法本身的程序、內容和效力具有整體、宏觀上的指導意義。首先，程序上，行政應急性原則要求應急立法滿足應急之需，具體可體現為引入快速立法程序。所謂“快速立法程序”(fasttrack/expeditedlegislativeprocedure)，是指為了特定目的，立法機關在相較普通立法更短的時間內迅速完成立法。例如在1974—2008年間，英國有30余部法律經由快速立法程序通過，以應對北愛爾蘭反政府武裝力量的恐怖襲擊、犬傷人事件、全球金融危機等，通過時間均在一至數天內。(58)

　　美國法上，快速立法程序被用于國防、貿易協定、預算等領域(59)，典型如1974年《貿易法》(TradeAct)規定的“貿易促進權”(TradePromotionAuthority)，即美國國會為美國政府設置貿易談判目標，一旦美國政府與伙伴國達成貿易協定，國會將在有限時間(會場辯論時間不超過20小時)內直接表決，不做任何內容修改，以加快貿易協定的法定批準流程。(60)西班牙憲法第86條規定：“在非常和緊急需要的情況下，政府可以用法律性法令(decree-laws)的形式公布臨時立法性規定……法律性法令必須在頒布后三十天內獲得全文討論和表決。

　　在此期限內，議會必須明確宣布批準或廢除。”新冠疫情爆發后，快速立法程序更是被廣泛應用。例如2020年初，英國議會4天內就出臺了《新冠病毒法》(CoronavirusAct);法國議會通過《新冠疫情應急法》(LoiD’urgencepourFaireFaceàL’épidémiedeCovid-19)僅用時5天;德國議會通過《全國流行病疫情下國民保護法》(GesetzzumSchutzderBevölkerungbeieinerepidemischenLagevonnationalerTragweite)也只花了4天。(61)

　　在我國，《立法法》《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》等并未規定快速立法程序，相關研究也基本空白。長期以來，提升立法程序的規范化、公開性和參與度才是我國完善立法制度的關注點。然而，根據行政應急性原則，應急立法的程序有必要做變通處理。

　　以突發公共衛生事件應急為例，作為正式法源的相關法律、法規、規章盡管數量已相當可觀，但在實操中“長期懸空”，導致公眾普遍“法律無感”，倒是對應急指揮部、街道乃至小區發布的無數“紅頭文件”感受最深(62)，凸顯出應急立法“備而無用”的尷尬。應急立法的內容失之寬泛當然是重要原因，但只是問題的表象，因為事前立法必然有較大抽象性，無法像“紅頭文件”那般靈活。引入快速立法程序有助于解此困境，既能使應急措施獲得較高位階的法律依據，把“文件應急”扭轉為“法律應急”，也可避免立法周期過長造成“遠水救不了近火”。

　　2020年11月，習近平同志指出：“要研究豐富立法形式，可以搞一些‘大塊頭’，也要搞一些‘小快靈’，增強立法的針對性、適用性、可操作性。”(63)為滿足應急需要而采用的快速立法程序正是一種“小快靈”的立法形式，建議在法律、法規和規章制定程序的相關規范中辟專章或專節加以規定。當然，快速立法程序在提高應急效率的同時，也帶來“立法恣意”之風險。

　　結語

　　本文揭示了行政應急性原則的內涵，證立其構成我國行政法上一項獨立基本原則，并闡述其事前和事后面向在應急法治建設中的具體展開。據此可見，行政應急性原則既不是縱容違法應急的借口，也不止于呼吁依法應急的口號。作為一項“最優化命令”，它具有明確的規范性要求，反映行政法保權與控權相平衡的根本價值，符合我國行政法基本原則的標準，能夠全程統率和精細指引包括事前立法和事后審查在內的應急法治建設，發揮其他基本原則不具備的特殊功用，真正促進應急法治化。

　　這一由中國學者首倡的概念，在應急法制相對落后、違法應急屢禁不絕的本土語境下，具有獨特而重大的意義，理應作為我國行政法上的基本原則，指導下一階段的應急法治建設。限于篇幅，本文就該原則給出的只是初步解說，更加深入、全面的理解有待研究和實踐的進一步發展。

　　作者：彭錞

轉載請注明來自發表學術論文網：http://www.cnzjbx.cn/jjlw/29055.html