公路旅游廊道的治理：特征、困境、對策

　　摘要：全域旅游背景下，公路旅游廊道成為串聯多種旅游元素同時具備多種功能的線性旅游目的地，其所面臨的發展困境影響了公路廊道旅游的健康可持續發展。 本文在回顧旅游治理研究的基礎上，從公路旅游廊道概念出發，將公路旅游廊道的治理特征總結為治理空間跨界性、治理邊界模糊性、治理主體多元性、治理模式復雜性等，進而分析了目前公路旅游廊道所面臨的困境主要表現在治理目標的沖突性、治理權責的模糊性、治理主體的缺位性、治理模式的滯后性，最后提出公路旅游廊道的治理對策。 結論部分展望了社會實踐理論視角下公路旅游廊道治理的研究范式。

　　關鍵詞：公路旅游廊道;旅游治理;困境與對策

　　引言

　　在全域旅游快速發展的背景下，中國旅游由“小旅游”向“大旅游”轉變。 旅游廊道由于集聚各種旅游產業要素，注重景觀、 道路和鄉鎮節點的互相關聯以及產業融合，并強調不同區域綜合發展而成為全域旅游發展背景下旅游地升級的重要突破口。 公路旅游廊道是旅游廊道的類型之一，區別于水路旅游廊道等其他類型的旅游廊道 ，是以公路串聯多種旅游元素同時具備多種功能的線性旅游目的地。 公路旅游廊道的空間范圍超越一般景區景點，旅游活動影響廣泛。 公路旅游廊道理論基礎來源于國內外關于旅游廊道的研究。 國外關于旅游廊道研究實踐較早，研究成果相對豐富， 主要有生態保護、歷史文化保護、視覺美學評價、規劃思想與方法、使用者體驗、管理及與相關政策的關系等研究。

　　而國內旅游廊道研究整體上處于起步階段，有關旅游廊道的 規劃實踐 和理論研究主 要著眼于城市綠道的建設、風景道的規劃、遺產廊道的 保護等方面。 實踐層面，經過近些年的發展 ，中國出現了一批備受游客追捧的公路旅游廊道。 有的廊道游客量過大產生安全隱患，游客駕駛旅游體驗大打折扣; 有的廊道沿線居民無序建設，使得環境壓力驟增;有的廊道整體品牌尚未形 成，空間融合欠缺……這些都不利于公路旅游廊道的可持續發展。 缺乏本土化理論指導而無序建設，造成公路旅游廊道良莠不齊的發展局面，在發展實踐過程中遭遇諸多困境。 治理視角下的公路旅游廊道的治理特征、治理困境與治理對策研究比較薄弱，為了公路旅游廊道健康、高質量的發展，采取針對性治理研究具有重要的學術價值。基于此，本文在旅游治理研究的基礎上，根據公路旅游廊道區別于一般景區景點的特征， 結合當前所面臨的困境，有針對性地提出了公路旅游廊道治理的應對措施。

　　一、文獻綜述

　　(一)旅游治理

　　“治理” (governance)一詞最早起源于 17 世紀，意指控制、引導和操縱，是不同主體的平等參與、協商互動。 隨著旅游業發展模式從整體規劃開發進入企業管理時期，“治理”一詞被引入旅游治理研究之中，成為當前學術界研究的熱點。旅游治理的學術定義和內涵認識呈現多樣性，但對旅游治理是通過對多元利益主體間的協調互動來共同解決問題的方式已達成共識。

　　國外旅游治理始于 20 世紀 90 年代初，以旅游管理和市場營銷為主。 經過近 30 年的發展，國外旅游治理的相關研究趨于成熟;國內自 21 世紀初期開始，研究內容集中在旅游景區管理模式治理、旅游資源保護治理等方面。在研究理論方面，國外目前主要使用社會資本理論、公司治理理論、產權理論和網絡理論;國內主要采用公共選擇理論、委托代理理論、環境正義理論、空間生產理論和自組織理論來分析與解讀相關案例等。研究內容方面，國外現有研究的內容既包括對旅游目的地治理概念與內涵實際價值層面的探討， 又包括對多層次治理、 伙伴關系治理、 協作治理等的理論構建與案例解析;國內在景區經營模式、景區治理結構、利益相關者治理、多元主體參與、旅游治理模式、傳統村落和歷史文化名鎮的保護與發展等方面取得了一定的研究成果。

　　(二)跨界治理公路旅游廊道作為新興旅游目的地，空間尺度多跨越不同行政區，各區域旅游活動的協調可持續是廊道旅游活動正常進行的重要出發點。 跨界治理研究對公路旅游廊道的治理具有重要的指導意義。 關于跨界治理研究，多從互利共贏視角切入。 現有文獻認為，應基于互利共贏的理念推進政府開展跨區域的合作治理，不同行政區劃的制度性障礙下，需動員不同發展水平的成員參與合作。在跨區域治理的機制完善上，有研究認為，完善的法制體系能夠保障跨區域治理足夠的約束力，并有助于構建更協調的府際關系。 此外，建立民主協商機制、多元主體聯合供給機制和選擇性激勵機制也是跨界治理實施的前提。

　　基于具體案例分析，楊新春等認為在跨界水污染治理過程中，必須積極發揮第三方社會組織的作用， 進而建立起地方政府間的合作、雙贏或共贏的治理機制。 王佃利以山東半島為例，分析跨域治理理論在中國區域管理中的應用，發現國內跨域治理仍處于政府主導之下，第三部門和市場力量參與較少。旅游跨界治理方面，任鳴認為需健全經濟政策、法治基礎和組織合作機制。 陸遠權認為政府的主要職責在于提供服務，給予市場主動權，促進區域間旅游產業持續健康發展。 孫浩亮探討旅游合作制度時認為， 需建立區域旅游合作委員會、保障旅游發展資金和完善法律法規建設。

　　(三)研究述評綜上，旅游治理研究在治理內涵、治理理論和治理內容等方面成果豐富，跨界治理研究對旅游廊道的主體互利共贏、治理機制完善、民主協商等具有借鑒意義，國內外旅游治理研究為公路旅游廊道治理研究提供了豐富的研究范式。 基于此，結合現有研究，本文從公路旅游的治理特征出發，解析目前所面臨的困境，從而提出相應的治理對策。

　　二、公路旅游廊道的概念、治理特征

　　公路旅游廊道滿足了國人游牧式體驗需求，展現出國人對公路旅游廊道強烈的市場需求，有廣闊的發展空間。 2016年，國務院及相關部門明確提出要重點打造 25 條國家生態旅游風景廊道，從國家層面鼓勵支持公路旅游廊道的發展。

　　近年來，地方政府對公路旅游廊道的規劃建設也給予較大支持。 公路旅游廊道是旅游廊道的一種，是指以公路串聯沿線各種旅游資源要素的線性旅游目的地。 依據公路長度、地形地貌、行政區劃的特點，公路旅游廊道核心區域的空間范圍界定為公路經過沿線所有的行政區域，距離公路較遠的外圍地區為輻射區域。 一個完整的公路旅游廊道系統包括交通道、路側、視域帶、游徑、輻射帶、點狀旅游資源、面狀旅游資源等要素。 公路旅游廊道在地方經濟發展、生態保護、旅游扶貧等方面發揮著越來越重要的作用。從公路旅游廊道的概念出發，可將公路旅游廊道的內涵理解為以公路為主體建立起的，能滿足旅游體驗需求的，包含各種旅游產業要素的線性空間。 這種線性空間在旅游實踐發展過程中，有著區別于其他旅游空間的特殊性。

　　相較于傳統景區單一觀光業態，公路旅游廊道整合了山、水、林、農等各種旅游資源，旅游要素更加豐富，旅游活動及其組合選擇也更多樣化。 且公路旅游廊道空間的涵蓋范圍較廣，涉及地域較多，開放性更強。 由此，公路旅游廊道的治理在實踐過程中面臨著特殊的困境，本文根據文獻資料及實踐調查將其主要特征總結為以下幾點。

　　(一)治理空間的跨界性不同于單一景區獨立運營模式，公路旅游廊道通過串聯沿線旅游資源使得同一區域內的景點成為一個完整的旅游吸引物。 我國各級行政區劃多以人為因素進行劃分，導致完整的自然地貌被分割開來。 公路旅游廊道區域范圍是以公路網為主要因素兼顧周圍景觀特征進行規劃建設，導致其在空間范圍上往往跨越多個行政區。 例如，六安大別山公路旅游廊道，全長 259.02 千米。 廊道經過斑竹園鎮、吳家店鎮、天堂寨鎮，跨越數個區縣，空間范圍較大，跨區域性特征明顯。

　　(二)治理邊界的模糊性在廊道空間邊界劃分方面，公路旅游廊道的邊界較為模糊。 不同于行政邊界的確定性與唯一性，廊道的空間范圍主要受廊道旅游活動的影響，這種旅游活動具有模糊性、主觀性、不確定性特征。 相較于傳統景區，廊道兩側皆為旅游視域帶，景觀范圍也因各路段差異性較大，廊道邊界較為模糊，導致治理邊界也較為模糊。

　　(三)治理主體的多元性公路旅游廊道在空間范圍上跨越多個行政區，因此其治理主體眾多，涉及農戶、企業、政府及游客等不同利益主體，多元主體間的互動構成治理網絡，不同主體又因網絡產生聯結，各主體間利益關系復雜。 黃山市 10 條公路旅游廊道位于皖南國際文化旅游示范區核心區黃山市， 包括皖浙 1 號、世界遺產、徽州文化、醉美 218、城市環線、經典 205、名山秀水、問道探秘旅游、環太平湖、心安月潭 10 條廊道。 10 條廊道幾乎串聯了黃山市所有景區，黃山市各區縣政府、廊道沿線農戶以及旅游企業參與主體眾多。

　　(四)治理模式的復雜性與公路旅游廊道的治理主體多元性相關，其治理模式也呈現出復雜多樣性。 不同的治理主體內及治理主體間都有自己的一套治理模式。 府際關系中，存在市、縣、鄉等多級政府垂直管理主體， 市政府從宏觀上對廊道進行規劃開發控制，縣、鄉政府承擔旅游資源的識別開發保護與具體治理。 市場治理模式下旅游企業通過自由競爭和經濟運行規律調節旅游產業活動布局，進行具體的相關旅游活動治理。 農戶多在政府的引導下參與廊道旅游開發，話語權較為有限。

　　三、公路旅游廊道的治理困境

　　在全域旅游戰略構架下，旅游事務綜合度更高，旅游治理主體更加多樣，原本僅僅依靠眾多孤立主體采取的單一治理方式因各自固有的缺陷出現了“制度性失效”，旅游治理困境凸顯。 但總體而言，公路旅游廊道面臨的困境與其治理特征密切相關，具體分析如下。

　　(一)治理目標的沖突性旅游治理目標的沖突性主要與不同主體期望目標不一致相關。 從行政區劃來看，不同行政區基于本地區的社會經濟發展現狀對廊道規劃開發目標不盡相同，因而所采取的治理措施與手段也存在差異，具有沖突性。 從不同主體看，政府期望公路旅游廊道的發展能夠更好促進經濟社會的協調發展，企業和農戶期望得到更高的經濟收益，游客則期望獲得更好的旅游體驗。 治理目標沖突導致旅游發展利益分配不均影響各主體的參與積極性。 政府作為公路旅游廊道開發的主導者，可能存在旅游發展稅收有限的情形從而降低其參與意愿;社區可能因為利益獲得差別較大采取不同的支持態度;企業則受投資利益驅使容易損害公共利益。 公路旅游廊道發展不僅存在參與主體間的利益沖突，還存在廊道內部各節點景區間的業態無序競爭。

　　(二)治理權責的模糊性治理權責的模糊性主要與治理邊界的模糊性相關。 公路旅游廊道受行政區約束，各行政區追求本區域利益最大化。此外，公路旅游廊道發展的現階段，政府不同部門間職權劃分不夠明確、治理權責不夠清晰，互相推諉時有發生，部門合作有待推進。在公路旅游廊道沿線自然景觀和生態環境治理上，農戶和企業的態度更多是選擇性忽視，缺少法律的有效監督。

　　(三)治理主體的缺位性治理主體的缺位性體現在不同主體話語權不同。政府和企業掌握更多的資源并在廊道的發展中處于支配地位，居于治理網絡的中心。 農戶和旅游者則因本身實力有限，缺少相應話語權。在面對不同治理難題時，不同主體更多考慮的是自身利益，對于威脅自身利益的其他參與主體，更多采取的是排斥行為。

　　(四)治理機制的滯后性治理機制的滯后性主要與治理機制的復雜性相關。 管理機制上，企業與政府都有一套符合自己的管理機制，不同機制有各自的適應范圍和局限性。 公路旅游廊道的治理需要多方協同合作，單一組織內部的管理機制難以適應整體治理的需求， 治理機制需要根據公路廊道的發展進行調整與更新。既要結合政府內部的科層制管理，也要結合政府與其他參與主體的多元合作共治手段實現廊道的有效治理。 參與機制上，各主體的參與積極性不足，參與渠道缺乏。 保障機制上，存在法律制度保障欠缺、設施財政保障不足等弊端。

　　四、公路旅游廊道治理內容與對策

　　公路旅游廊道正處于大發展時期，其涵蓋區域的廣泛性、涉及利益主體的多樣性、治理內容的繁雜性等特征，使其治理困境更加凸顯。 本文從公路旅游治理的主要內容著手，提出相應的發展對策。 結合上文公路旅游廊道的治理特征與治理困境，本文認為公路旅游廊道治理的主要內容有政策法規的治理、市場秩序的治理、社會服務的治理、模式制度的治理四個方面。

　　(一)公路旅游廊道治理的主要內容

　　1.政策法規的治理。 公路旅游廊道是新時期旅游發展的新型旅游吸引物，其相應的政策法規亟待完善。 從公路旅游廊道空間范圍界定及其邊界的劃分，到公路旅游廊道各主體間權責的明晰，每一步都需要相應的政策法規的保障。 政策法規的出臺以規范旅游秩序、明確主體責任、促進社會發展和鄉村旅游振興為目標，力爭相關政策法規的完善有助于廊道旅游活動的有序進行，確保利益主體空間實踐行為的合理規范。 其制定需要考慮多方面因素，同時兼顧各方利益，避免相關政策的出臺違背經濟發展規律和對旅游活動造成傷害。

　　2.市場秩序的治理。

　　公路旅游廊道建設發展涉及眾多旅游產業， 旅游市場秩序的規范以及旅游產業的健全是廊道旅游活動正常進行的必要條件。政府需做好監管和服務工作，做好廊道內旅游活動的監管，打擊非法經營、市場亂象、環境破壞、欺客宰客等擾亂市場秩序的經營活動。在旅游經濟產業發展上，與西方不同的是，國內旅游廊道農戶參與主體眾多，增加農戶收入以及助農脫貧是廊道開發重要社會功能。 應當健全農戶參與機制。 旅游產業經營上，積極發展餐飲產業、住宿產業;完善游覽場所、購物場所、娛樂場所、商務旅游，形成產業全布局。嚴格限制工業經濟，力爭廊道沿線工業對旅游影響最小化。政府在經濟發展上起全盤指導作用，要做好發展和保護的平衡，既要避免旅游的過度開發，也要避免旅游的發展不充分。嚴禁在生態保護區內開發旅游活動，禁止以占用農田和林地方式發展旅游業，做到對生態環境的保護。

　　3.社會服務的治理。

　　公路旅游廊道的社會服務狀況，尤其是公共基礎設施的配套建設，對旅游者的體驗感受有著重要的影響。 完善的社會服務會給企業帶來良好的市場經營環境，給旅游者帶來良好的旅游體驗以及積極的游后評價。 要做到完善安全服務保障、智慧旅游信息系統建設，保障廊道旅游的安全需求及信息需求。 規范行政審批與監督管理等職責，維護旅游市場的穩定與公平。 同時完善道路交通體系與便民惠民等基礎設施服務，在廊道內長時間旅游容易產生疲勞等消極體驗，應完善駐車觀景平臺、驛站、加油、停車場等設施。

　　4.模式制度的治理。

　　治理模式與治理制度的革新與健全對公路旅游廊道的治理效率與治理結果的影響至關重要。積極有效的治理模式與制度可以充分調動與分配資源，完成所需目標。 反之，則會帶來治理效率的低下，造成問題累積擴大難以管控的難題。治理模式健全方面，在中國政治體制下，實行多元主體合作共治治理和科層制治理并行的治理模式。 在各級政府間實行科層制治理有助于政策文件統一、政府目標一致。 同時在政府主導的基礎上積極納入市場力量、 第三方社會力量，確保多元合作共治的科學性。制度管理上。 針對現有問題，強化政府主導作用，出臺相應政策，完善廊道制度層面保障機制。 如成立旅游度假區管委會、完善村鎮與本地居民參與機制，有效解決廊道沿線無序建設問題以及農戶收益不高問題。 同時出臺財政扶持政策制度、土地優惠政策制度、帶薪休假制度、旅游獎勵機制以及消費激勵機制激發旅游活力。 明確三條控制線，即生態紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界。 安全保障制度建設因其重要性需政府主導管理，體現在安全自駕、安全配套和安全游覽三個方面。 建立健全旅游擁擠預警和氣象災害預警機制，成立森林防火工程、涉水旅游安全救援隊。

　　(二)公路旅游廊道治理的主要對策

　　1.統一規劃，明確目標。 公路廊道要有一個整體的規劃目標，主管政府對公路旅游廊道所涉及的區域根據社會經濟發展現狀進行統一規劃，明確廊道未來發展方向。 公路旅游廊道作為線性旅游目的地， 沿線各種旅游資源共享同一張旅游名片，沿線利益主體共享同一廊道旅游發展紅利。 若各區域不統籌規劃，各自為政，不利于公路旅游廊道的長遠發展，容易造成旅游發展混亂，影響廊道旅游品牌的建設。

　　2.劃分范圍，優化權責。 明確各主體的治理權限，優化各治理主體權責的劃分。 在公路旅游廊道治理中首先要強抓主體責任，明確治理主體的職責定位，履行各自的治理義務。 主體間權責劃分明確有助于政府放權，政府在對廊道發展監督管理的基礎上簡政放權，減少對廊道旅游經濟活動的過多干預，讓市場去做市場該做的事。 旅游企業做到對旅游產業的合理布局，搞活公路旅游廊道的沿線旅游經濟。 只有權責邊界清晰、職責明確時，相關的主體才能、才敢及時采取相應的應對措施，從而使旅游廊道得到有效治理。

　　3.主體協商，多元互動。 公路旅游廊道的參與主體廣泛，各利益主體之間的合作協調能夠確保廊道的長遠發展。 其承載著豐富的社會功能、經濟功能和文化功能。 本質上是旅游者進行旅游活動的物質空間載體，同時還包含著公路本身所需提供的交通服務功能以及為當地居民日常生活服務的功能。 不同的主體有著不同的利益訴求，所需的治理目標便會出現差異，因而需要各主體之間有效協商，協同治理。

　　4.革新機制，高效治理。

　　旅游治理機制的完善對于旅游治理成效的影響顯著。 應當完善公路旅游廊道的溝通機制、參與機制、分配機制和保障機制。 溝通機制上，各主體間做到信息共享和信息監督;參與機制上，培養農戶等弱勢群體的參與意識、拓寬參與渠道;分配機制上，滿足各方的合理權益訴求、規范分配的機制;保障機制上，完善法律法規機制、市場經營機制。

　　結論與展望

　　本文圍繞公路旅游廊道的治理，總結出公路旅游廊道治理空間的跨界性、治理邊界的模糊性、治理主體的多元性與治理模式的復雜性等特征，進一步分析了公路旅游廊道當前面臨的治理困境，進而明確所需治理的主要內容為政策法規的治理、市場秩序的治理、社會服務的治理、模式制度的治理四個方面，在此基礎上提出相應的治理對策。公路旅游廊道作為新興旅游吸引物，整合景點、村莊、道路和城鎮等多種旅游要素，是全域旅游發展的橋梁，對旅游目的地的經濟社會發展起到了積極的正面作用。 一方面，公路旅游廊道能夠促進旅游資源的開發， 利于當地經濟發展、文化資源發掘。

　　另一方面，公路旅游廊道孕育著新的治理模式的形成，打破了行政區域壁壘，使政府各部門間權力逐漸共治共享，正式組織和非正式組織聯系更加緊密。 公路旅游廊道的空間實踐形成了廊道內的物理空間、經濟空間和社會空間，各主體間協作共治，共同實現公路旅游廊道的可持續發展。 本文從理論層面分析論述公路旅游廊道的治理內涵，但未能刻畫描述多元主體合作共治模式的具體內涵與形態。公路旅游廊道作為新興旅游資源，其內部治理模式形成的機制如何，本文亦未進行深入探究。 公路旅游廊道作為大尺度空間，從形成之初到最終成為旅游品牌，經歷了空間擴張和時間演變，廊道內部各主體間的博弈對抗貫穿整個廊道的發展階段，因此關于公路旅游廊道的治理研究可從各主體間的行為互動角度入手，深刻揭示公路旅游廊道治理的內涵與形成機制。

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　　作者：陳亞州 楊效忠

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