本文摘要：摘要：國土空間開發適宜性評價既是長期人地關系優化調控研究領域的重要研究內容，也是當前各層級國土空間規劃編制的重要基礎工作。該文運用文獻調研、總結、對比分析等方法，圍繞國土空間開發適宜性評價的概念內涵、演進歷程、評價方法以及技術手段等方面進
摘要：國土空間開發適宜性評價既是長期人地關系優化調控研究領域的重要研究內容，也是當前各層級國土空間規劃編制的重要基礎工作。該文運用文獻調研、總結、對比分析等方法，圍繞國土空間開發適宜性評價的概念內涵、演進歷程、評價方法以及技術手段等方面進行綜述，指出現有研究存在的不足與仍需深入研究的領域和方向。主要結論如下：①當前國土空間開發適宜性評價已具有較為豐富的研究案例，但對國土空間開發的多目標協同評價關注不夠，評價指標體系的精細化程度不足，多尺度綜合研究存在短板;基礎信息數據尚難滿足全域、全要素、全時相的評價要求;地球信息技術支撐“智慧評價”的能力不足;②未來應進一步加強國土空間開發適宜性評價基礎理論研究，深化對評價內涵的理論認知，構建指標獨立、系統高效的評價體系;豐富多尺度適宜性評價案例，重視區域發展定位，關注區域發展的特殊需求和產業優勢，提升評價指標體系的精細化水平;緊跟“智慧社會”建設步伐，加強地球信息技術與物聯網、大數據、云計算等新興技術的融合應用，促進國土空間多源大數據的制定與適宜性評價體系的有效銜接，為實現“智慧評價”提供有力的技術支撐。
關鍵詞：國土空間;人地關系;地域功能;適宜性評價;演進歷程;評價方法;指標體系;地球信息技術
1引言
無序、過度、分散的國土空間開發與利用方式，引發了自然資源浪費、生態系統退化、環境承載過度等鏈式反應[1]，成為高質量發展的嚴重阻礙。國內外諸多國土開發案例實踐證明，高品質國土空間是人民群眾美好生活需要的必備人居環境，更是國家經濟高質量發展的有力支撐[2-3]，通過塑造高品質國土空間，能夠實現開發與保護、競爭與持續、保障與發展的良性耦合[4-5]。
具有前瞻性、科學性、系統性的國土空間規劃是塑造高品質國土空間的關鍵[6]，而科學、準確的國土空間開發適宜性評價則是實現這一關鍵的前提和基礎。作為國土空間格局優化的基礎工作，國土空間開發適宜性評價理所應當地成為實施生態文明建設國家戰略的“先手棋”。在此背景下，國土空間開發適宜性評價同時受到政府部門和科研學者的雙重關注，地理學、土地科學、管理學、規劃學等多個學科領域的相關學者就評價理論、評價指標、評價方法等開展了廣泛研究，積累了豐富的研究案例。
2017年，《省級空間規劃試點方案》[7]明確了國土空間開發網格化適宜性評價的要求;2020年，自然資源部印發《資源環境承載力和國土空間開發適宜性評價指南(試行)》[8](簡稱《指南》)，指導各地開展資源環境承載力和國土空間開發適宜性評價(簡稱“雙評價”)工作，將國土空間開發適宜性評價明確為政府行為。評價理論與方法的科學性及應用的開放性，是決定國土空間開發適宜性評價工作的核心內容。目前，在評價的基礎理論[9]、評價指標[10]、評價方法[11]等方面均有較為豐碩的成果產出。然而，如何選用并集成科學評價方法，進一步提升評價的精確性與針對性?“雙評價”如何高效關聯融合，從而更好地發揮在國土空間規劃中的基礎價值?
地球信息科學技術如何有力支撐評價的智慧化進程?這些現實需求仍是當前國土空間開發適宜性評價研究面臨的重要課題�；诖耍疚氖崂韲鴥韧庀嚓P文獻，綜述國土空間開發適宜性評價的基礎內涵、演進歷程、評價方法、技術手段等內容，分析研究現狀及存在問題，探討未來研究重點與解決思路，以期進一步豐富國土空間開發的理論、方法與技術體系，為完善國土空間開發適宜性評價方案，塑造高品質國土空間提供參考和借鑒。
2適宜性評價的理論內涵及演進歷程
2.1理論內涵
隨著人們對空間概念的認知深化，國土的結構由平面上升為三維空間，從而衍生出國土空間的基本內涵，進一步凸顯空間結構和尺度特征。總的來說，國土空間的內涵應包括3個方面：①要素特征，是資源、環境、人口、經濟的集成復合系統;②政治內涵，強調國家的管轄和治理;③地域空間屬性，強調區域特征和空間結構。
黨的十八大將“優化國土空間開發格局”作為生態文明建設的首要任務[12]，土地資源的概念應國家和區域發展需求，在疊加主權管轄、戰略導向、生態保護、資產增值等功能后，向國土空間內涵轉變[13]。最早的土地評價僅針對農業用途，同時期的承載力評價主要關注資源的供應能力。隨著城鎮化進程的加快，評價范圍逐漸向城鎮建設擴展，區域的資源、環境、生態、災害等相關內容越來越受到關注[14]，這些內容與資源環境承載力評價的核心內容體系、用途基本相似，是廣義國土空間開發適宜性評價內涵的組成部分。
與此同時，資源環境承載力評價逐漸成為獨立的研究領域，核心內容是如何支撐國土空間規劃編制及提供規劃實施的監測預警手段，即資源環境承載能力監測預警[15-17]。新時期，圍繞“生態文明”與“高質量發展”目標，國家積極推動國土空間規劃體系重構[18-19]，厘清適宜性評價與資源環境承載力評價的關系，并明確通過承載力與適宜性一體化評價支撐國土空間規劃編制[20-21]，由此便形成了“雙評價”內涵與機制。在《指南》[8]中，資源環境承載力評價被認為是對特定時期一定地域范圍內生態環境與自然資源要素條件的綜合評價，反映資源環境要素支撐農業生產、城鎮建設等人類活動的最大合理規模，而國土空間開發適宜性評價則是在綜合考慮資源環境要素條件的基礎上，對特定國土空間進行農業生產、城鎮建設等人類活動的適宜性程度的評價。
由此可見，“雙評價”并非2個評價之間的簡單相加，資源環境承載力評價是國土空間開發適宜性評價的基礎，無論是理論邏輯還是實踐探索，二者之間都存在“承載力定規模，適宜性定空間”的關聯邏輯與系統耦合關系。綜上，《指南》[8]中的國土空間適宜性評價是指在考慮資源環境等要素的前提下，特定國土空間用途的適宜程度，是剝離資源環境因素后形成的狹義內涵。為便于全文整理與論述，本文使用廣義的國土空間開發適宜性評價含義(包括資源環境評價與開發適宜性評價)，闡述其研究進程及方法應用。
2.2研究演進歷程
伴隨人類悠久的農業發源歷史，土地適宜性評價思想及實踐由來已久。近代以來，土地適宜性評價經歷了由理論向制度、由行業向系統、由人工向智能的轉變。按照理論發展、評價內容與地球信息技術應用的演進歷程，具體可分為以下幾個階段：
(1)初始評價時期。“國土空間”(TerritorialSpace)一詞在國外一直很少用于適宜性評價工作中，而土地評價(LandEvaluation)則使用廣泛。上世紀初，McHarg[22]采用分級手工繪圖并疊加圖像的方式，獲取適宜性分級圖，開啟了現代土地適宜性評價研究的序幕。20世紀30—60年代，以農業用地的分類定級和潛力測算為核心內容的土地評價工作陸續在英國、美國、德國、荷蘭等西方國家開展。同時期國內土地評價主要目的是為農林業發展服務，荒地調查是土地評價的主要內容[23]，人工測量與定級是主要技術手段。
(2)體系形成時期。
1976年，聯合國糧農組織(FAO)公布的《土地評價綱要》[24]，為各國開展土地評價搭建了基本參考框架[25]。此后，各國參照綱要建立起本國的評價體系。該時期，GIS作為一種新的技術手段，以存儲和輔助制圖的方式開始被應用于土地適宜性評價[26]。該技術以數字矩陣模式將評價模型存儲于計算機，突破了手工操作的局限， 能夠處理海量數據，并能合成各獨立區域的評價結果，特別是哈佛實驗室在其研發的GRID和SYMAP系統中定制了系列土地評價及分析模塊，為提升土地評價的科學性和廣泛性奠定了技術基礎[27-29]。
1981年，美國農業部土壤保持局成功開發“土地評價和立地評價系統”(LESA)，融合農業生產能力、土壤質量、公共價值、發展壓力等因素綜合評定農用地重要性，開啟了土地適宜性綜合評價的新模式[30]。我國參照綱要內容，陸續開展土地評價工作，《中國1:100萬土地資源圖》[31]編制完成，逐步建立起符合我國國情的土地評價體系。(3)系統發展時期。20世紀90年代，全球土地退化不斷加劇，國外學者對土地適宜性評價的研究更多側重于重新構建指標體系，其中以1995年FAO、世界銀行和UNDP共同發起建立的土地質量指標體系(LandQualityIndicators,LQI)影響最大[32-33]。
國內大尺度土地評價、區域土地評價、地方性土地評價進入探索階段，研究領域從綜合的大農業評價向農、林甚至單作物的土地評價拓寬，土地評價的行業化趨勢明顯，旅游用地評價[34]和城市土地經濟評價[35]2個領域最為突出。技術應用方面，“適宜性”概念和數學計量、遙感數據產品開始用于評價工作中[36]，尤其是多指標決策(MCDM)與GIS的集成應用[37-38]，借助GIS的空間分析模塊，使得空間與非空間數據得到整合并進行多指標綜合判定，極大地提高了傳統疊加制圖技術在土地適宜性評價領域應用的深度和廣度。
同時，隨著組件式軟件技術與互聯網技術高速發展，誕生了WebGIS并被用于開發針對特定目標的土地適宜性評價的軟件模塊[39]，提高了土地適宜性評價針對性。此外，隨著地理空間數據與評價要素愈加豐富，單文件方式已不能滿足評價需求，空間數據庫應運而生[40]，為適宜性評價提供了便捷的數據存儲與管理方式。
3適宜性評價的方法
評價方法的選擇與使用直接影響評價結果的科學性。國外評價方法的改進追求嚴謹性、實用性和便捷性，強調評價中公眾參與的過程。國內評價方法的研究一方面重視評價尺度的合理選擇，提升尺度傳導的通暢性，從而便于行政層級管理與橫向比較。另一方面，以提升評價科學性為目標，關注不同目標、用途、區域限制下評價指標體系的構建，以充分反映區域開發承載能力及適宜性結果。
3.1適宜性評價的尺度選擇
自然單元與行政邊界在空間上的錯位，導致評價結果支撐規劃應用難度較大，以自然單元作為評價區域的研究相對較少。受國家行政管理模式的影響，非自然的評價單元可分為行政單元和經濟單元2類。
�、倩谛姓䥺卧倪m宜性評價尺度可分為國家級、省級、市(州)級和縣級，其中縣域尺度最為常見，鄉鎮和行政村級別的微觀尺度評價因項目投放和典型意義不足，鮮有單獨涉及。宏觀尺度的評價(國家級)主要涉及主體功能區劃的編制，關注的核心是糧食安全、生態安全等宏觀戰略問題，資源環境承載力評價結果對宏觀決策更具支撐性[48]。中觀尺度(省市級)的評價主要考慮上下級的銜接，同時需要反映區域自然本底特征，重點關注交通、GDP、人口等社會經濟及政策。如車冰清等基于經濟社會發展、交通可達性和生態約束3方面，評價江蘇省空間開發適宜性[49];迪力沙提·亞庫甫等[50]從糧食安全、生態安全、地質安全和建設保障4個維度識別顯著影響約束因素，對青海省國土開發適宜性進行評價。
微觀尺度(縣鄉級)的評價涉及單元范圍不大，核心目標是保障高層次戰略和“藍圖”的落地，關鍵是體現區域開發的獨特性[51]。值得關注的是，受當前生態文明建設舉國戰略的影響，在各級行政單元的適宜性評價中，水源涵養、水土保持、生態景觀等測度生態環境保護的要素愈受重視，部分地區甚至被作為限制性條件。②基于經濟單元的適宜性評價尺度。經濟帶、經濟區、城市群作為特殊的地域單元，是國家或區域重點優先發展的區域，國土空間開發的主要目的是支撐區域最大程度地釋放經濟增長潛力。經濟帶和城市群一般地域面積較大，屬中宏觀尺度的研究。適宜性評價側重于考察區內資源稟賦、產業結構、政策優勢等社會經濟因素與國土空間開發的匹配關系[52]。
經濟區相對經濟帶地域面積更小，大多位于同一省級行政單位內，屬微觀尺度的評價，同一經濟區內資源環境條件相似，評價側重反映開發潛力[53]。
3.2適宜性評價的指標設置
評價指標是適宜性影響因素的具體表達，指標體系的合理構建，是適宜性評價應用的關鍵步驟，直接影響適宜性評價結果的準確程度。評價指標的選取既要盡可能全面地反映評價地域單元的本底特征，還應考慮各影響因素的相對獨立性與不可替代性。根據《指南》[8]要求，對國土空間按照生態、農業及城鎮3類功能指向開展評價。為此，基于國土空間的“三生”功能視角，對評價指標體系進行歸納總結。
4地球信息科學技術在適宜性評價中的應用
地球信息科學在適宜性評價中的應用，主要依賴其快速和大范圍的獲取、存儲和分析空間信息的能力。在物聯網、人工智能、大數據及云計算等新興信息技術的推動下，以“3S”技術為核心的地球信息科學技術在支撐服務適宜性評價方面呈現出智能化、全域化、實時化的特點，主要表現在基礎信息供給、GIS及平臺技術應用、智慧評價技術開發等方面。
4.1適宜性評價的基礎信息供給
遙感影像產品及GIS基礎地理數據庫為國土空間開發適宜性評價及規劃提供了基礎地類及要素矢量信息，有力地支撐了適宜性評價高效化、信息化和現代化進程。①遙感數據產品供給。衛星遙感革命性地改變了人類對地觀測的方式，能夠高時效、全方位地提供國土空間動態監測的海量觀測數據[60-62]，尤其是對土地利用/土地覆被數據的監測獲取，技術路線成熟，算法豐富，精度日漸提升。
同時，對遙感影像數據的定性與定量分析，能夠為區域適宜性評價提供環境監測評估、生態安全評價、自然災害監測預警、土地變化模擬等多維度的數據產品，成為評價過程的重要數據來源。②GIS基礎地理數據庫構建。地類、地形、交通、地名等基礎地理數據集產品是適宜性評價的重要信息基礎。通過GIS平臺構建的地理信息數據庫可以存儲與處理海量的空間與屬性數據，能夠克服傳統土地普查幾何粒度粗，更新周期長，調查成本高等問題[63]，在反映位置坐落、空間關系、權屬屬性等方面的優勢給予了評價人員清晰的信息表達結果。
同時，GIS強大的數據處理與數據分析功能，為從海量數據中提取關鍵有效信息提供了技術支撐。然而，國土空間基礎信息要素多元、來源復雜、尺度多樣，造成部分信息權屬不清、邊界重疊、更新緩慢[64]，區域土地利用、地理空間數據往往只能滿足單個部門、某種專題的評價需求。加之數據量大，分類語義存在差異，尺度傳遞不暢等問題，導致多源數據融合難度大，跨區域、跨部門、跨行業的評價應用難度較大[65]。面對新時代全域、全要素、實時動態的評價要求，集成跨領域、多尺度、全時相的多源國土空間數據庫，攻克數據融合、尺度轉化、影像互補等技術難題，形成國土空間評價與規劃“一張圖”，是當前國土空間開發適宜性評價基礎信息建設的當務之急。
國土規劃論文投稿期刊：《中國土地科學》是由中國科協主管、中國土地學會和中國土地勘測規劃院共同主辦的中國土地科學領域惟一全國性學術期刊，也是中國土地學會會刊。
5評述與展望
5.1研究評述
綜觀已有研究，不同學科領域的學者針對不同地域類型、不同空間尺度、不同開發目標開展了大量的評價案例研究，指標體系呈現系統化、多樣化、精細化趨勢，評價技術手段智能化、科學化特征明顯。這些研究對于揭示不同尺度的空間地理過程、推進國土空間開發有序性和可持續性具有啟發和指導意義。然而，隨著國土空間開發適宜性評價實踐需求的改變，也反映出了一些新的缺陷和不足。
(1)對國土空間開發的多目標協同評價關注不夠。多功能性是土地的本質屬性，這在根源上決定了其開發利用的多目標性，加之國土空間系統內部的復雜性和獨特性，使單目標評價方法難以全面地反映國土空間的功能適宜類型和程度，這無疑影響了評價結果的整體性、系統性和針對性。已有研究對國土空間地域功能理論的基礎作用認知不夠深入，多針對國土空間的單一開發目標(如生態保護、農業開發、城鎮建設等)評價其適宜程度，缺乏多目標協同評價案例，基于國土空間多目標協同的綜合評價方法還有待進一步豐富和完善。
(2)多尺度綜合評價方法亟待加強�？绯叨鹊膰量臻g開發對于促進區域均衡發展、物質信息流通具有重要意義。同時，跨尺度的國土空間地域功能識別是主體功能實現層級傳遞，保持功能完整性的客觀要求。已有研究中以微觀尺度評價居多，宏觀尺度評價較少。實踐中，“雙評價”結果在不同層級規劃中尺度性考慮不足，存在一種評價單元對應多個尺度評價需求的問題，導致傳導機制存在障礙。今后應更加關注不同尺度空間的評價方法及應用研究，厘清“雙評價”之間的內在關系，明確二者之間的邏輯關聯，構建不同層級評價的有效傳導及反饋機制，實現主體功能傳導和有序性控制，保持國土空間戰略布局的導向性與方向性。
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作者：劉小波1,2,3，王玉寬1*，李明1
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