本文摘要：[摘要]社會主要矛盾的變遷意味著中國社會進入了新時代，也意味著行政法治體系必須作出相應變革以服務于新時代。為解決新時代人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，行政法治體系必須進一步規范配置公共資源的權力，從而推進公共市場開
[摘要]社會主要矛盾的變遷意味著中國社會進入了新時代，也意味著行政法治體系必須作出相應變革以服務于新時代。為解決新時代“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，行政法治體系必須進一步規范配置公共資源的權力，從而推進公共市場開放以實現充分發展，同時又要進一步規范政府配置公共資源的權力，從而解決民生問題以實現均衡發展。
因此，新時代行政法治發展的關鍵方向在于有效規范政府的公共資源配置權。過往主要矛盾驅動下的行政法治體系在這一方面存在不足，既不能有效推動公共市場的開放化，又不能充分保障公民對公共資源的公平分享權以致民生更為失衡。為此，我們必須以公民公平分享權為中心，建構和完善公共資源分配法治以確保公共資源的公平分配與分享，從而推動均衡和充分發展的實現。
[關鍵詞]社會主要矛盾,不平衡,不充分,行政法治,公共資源,公平分配與分享
引言：社會主要矛盾變遷與我國行政法治體系的建構與發展毛澤東指出：“任何過程如果有多數矛盾存在的話，其中必定有一種是主要的，起著領導的、決定的作用，其他則處于次要和服從的地位。因此，研究任何過程，如果是存在著兩個以上矛盾的復雜過程的話，就要用全力找出它的主要矛盾。捉住了這個主要矛盾，一切問題就迎刃而解了。”①
因此，以馬列主義、毛澤東思想作為根本指導思想，以唯物主義辯證法為根本方法的中國共產黨，在對過去工作路線、方針與政策進行重大反思與矯正時，往往以社會主要矛盾的重新界定為起點。可以說，重新界定社會主要矛盾，是確立重大改革決策并統一全黨思想工作的必要組成部分。或者說，社會進入新時代，必然以社會主要矛盾的重新界定為前提。
張文顯教授指出，“新時代社會主要矛盾深刻變化”這一命題，既是一個重要政治判斷，也是一項重要思想論斷，是習近平新時代中國特色社會主義思想的精髓，是中國特色社會主義進入新時代的主要客觀依據和理論依據，是新時代堅持和發展中國特色社會主義思想和基本方略的實踐基礎。②李慎明教授認為，一定意義上講，主要矛盾決定大時代的階段性性質、黨和國家事業發展的全局，關系到黨的工作重心、指導方針和主要任務的確定，關系到黨的基本路線和方針政策的落實。①
而作為黨的基本路線與方針政策的重要組成部分，社會主義法治體系自然也要隨著社會主要矛盾的變遷而作出相應調整。我國現行行政法治體系之建構即體現了這一邏輯。20世紀70年代末，黨中央撥亂反正，以“人民日益增長的物質文化需要和落后社會生產力”之間的矛盾，取代了階級斗爭的主要矛盾地位。跟隨著這一對社會主要矛盾的認識轉向，我國進入了改革開放的新時代。
黨和政府不僅在經濟基礎層面推動并主導了社會主義商品經濟進而市場經濟的建設，同時也在上層建筑層面推動行政法治的蓬勃發展以培育、推動市場經濟，②在短時間內就從無到有建立了一個比較全面、系統的行政法治體系，從宏觀層面為改革開放與經濟社會發展提供了基本秩序。③
概言之，既然當時的主要矛盾決定了黨和國家的中心任務是解放、發展生產力以解決人民群眾日益增長的物質文化需求，而計劃經濟又被認為不足以承擔這一使命，那么，與計劃經濟相對立的市場經濟作為發展生產力、解決這一矛盾的基本方式就自然而然地獲得青睞與肯定。與之攜手同來的，就必然是重建社會，為市場經濟開辟一個隔離國家干預的平臺與空間;解放作為生產力本身、作為市場經濟主體的個人，從而為市場經濟提供運行主體;肯定私權的神圣與私欲的合法性，從而為市場經濟解決動力機制問題。④
于是，在市場經濟即法治經濟觀的推動下，與市場經濟需求相適應的國家機器亦即上層建筑也隨之開始變革，為社會主義市場經濟保駕護航的一系列行政法治改革、建設的過程由此啟動。行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、行政許可法、立法法、行政強制法等法律得以有序出臺，逐步形成了當前的行政法治體系。
因為這一行政法治體系是為市場經濟保駕護航的，所以其核心就是盡量保障、擴張個人消極自由并限制政府干預私人消極自由的權力，這突出地表現為：其一，從行政處罰法、行政許可法到行政強制法，法律對行政機關的立法權施加越來越嚴格的控制，行政機關越來越難以通過行政立法來限制公民的消極自由;⑤其二，其所保護的權益主要是公民的消極權利。正如于安教授所指出的，“法律所保護的公民、法人和其他組織的權利，除了公民基本自由和基本權利以外，在經濟方面僅限于以國有企業經營自主權為主的權利……，這體現著舊發展觀的要求”。
�、抟舱驗楫斍靶姓ㄖ误w系乃社會主要矛盾變遷驅動下的產物，所以，隨著習近平同志在黨的十九大報告中把我國社會主要矛盾由十一屆三中全會所界定的“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”更新為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，我國行政法治建設也必將隨之進入一個新時代。
姚建宗教授指出，“這個新時代，是中國特色社會主義現代化建設和中國社會發展新的歷史方位，當然也是中國特色社會主義法治建設的歷史方位……成為中國共產黨在中國特色社會主義新時代確定法治建設實踐行動綱領的基礎”①。也正是為了解決新的主要矛盾，黨的十九大報告進一步將“堅持以人民為中心的發展思想”、“堅持新發展理念”提升為習近平新時代中國特色社會主義思想和基本方略，強調“發展是解決我國一切問題的基礎和關鍵，發展必須是科學發展，必須堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念”。
那么，我國行政法治體系該如何發展與調整以適應這個新時代、新方位，從而能夠保障“創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念”，并有力助益于人民群眾對美好生活的追求?為此，我們首先需要闡釋新的社會主要矛盾、新時代對行政法治的要求及其發展方向，找準此前行政法治體系在應對這一要求上的不足，從而準確把握新時代行政法治發展的脈搏，有的放矢地發展行政法治體系。
一、新時代對行政法治的要求與行政法治發展的方向
(一)解決不平衡問題對行政法治的要求
習近平同志明確指出：“我國經濟發展的‘蛋糕’不斷做大，但分配不公問題比較突出，收入差距、城鄉區域公共服務水平差距較大。在共享改革發展成果上，無論是實際情況還是制度設計，都還有不完善的地方。為此，我們必須堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民朝著共同富裕方向穩步前進，絕不能出現‘富者累巨萬，而貧者食糟糠’的現象。”②
習總書記所指出的，正是民生領域中的不平衡問題。而正如李慎明教授指出的，雖然不平衡體現在各個方面和領域，但最根本的還是“民生短板”，即物質財富分享上的不平衡。③因此，解決不平衡，關鍵在于解決民生領域的不平衡。一方面，一切的發展都必須以民生為起點，也必須以民生為歸屬，因為人是發展的中心與目的。沒有民生的支撐，人的自由，亦即人的發展，就無從實現。
誠如阿瑪蒂亞·森所指出的，自由是“人們能夠過有理由珍視的那種生活的可行能力(capability)”，④沒有擁有過自己希望實現的生活狀態、獲得自我發展的能力，人就沒有能力擴展自己的自由空間，就沒有能力發展乃至全面發展。另一方面，民生短板不解決，不僅其他領域的不平衡問題難以得到解決，不充分問題也難以得到解決。
概言之，如果不能很好地解決民生問題，不能滿足廣大人民群眾在教育、衣食住行與生老病死等方面的基本需要，以致高素質勞動力的再生產無以為續，經濟發展就會因為缺乏充足高素質勞動力的支持而陷入停滯，⑤老齡化陷阱、中等收入陷阱都將因此無力邁過;倉廩足知禮節，只有基本民生問題解決了，只有發展的自信確立了，才能免除文化道德建設與民生滿足方面的緊張，社會主義核心價值體系建設才能有堅實的社會心理基礎;只有民生問題解決了，環境保護與經濟發展之間的緊張才能緩解，環境才能獲得休養生息的時間與空間。
只有解決民生問題，“只有做到為民造福，我們黨的執政基礎才能堅如磐石”，⑥政治文明與政治建設才能充分有效地開展。也正因如此，有學者認為以民生為中心的社會建設是五位一體中的條件。⑦這就決定了，行政法治必須從確保消極自由發展到確保積極自由的行政法治，以法治來規范政府的民生責任、落實公民的民生權利，從而解決好民生中的不平衡、不充分發展問題。
這不僅意味著，行政法治必須進一步規范政府職責，促使其“對市場失靈加以矯正，以保護生態環境、確保發展均衡，保障公民的生存條件”①，還要在社會民生領域確保“非市場原則和國家干預分配的優先和主導地位”，從而“通過民生領域的去市場化，避免一些民生問題在市場化趨勢中持續惡化，通過再分配的社會保障，將社會差距控制在法律與道德可以接受的范圍之內。”②
進言之，行政法治必須確立行政機關對于民生問題的主體責任，促其切實發揮好政府之手的作用，實現社會資源的公平正義分配以解決民生問題，而不是將其一律推給市場。這是因為，市場從本質上來說無法承擔確保民生所需之基本資源能得到有效配置的重擔，這一重擔只能由國家來承擔。市場通過競爭機制、價格機制來配置資源，只能使資源流向出價最高者，使一切資源都呈現出有限性特征，呈現出財產屬性。
因此，盡管弱者也同樣有進入市場去競爭資源的自由，但強者的自由只會造成弱者競爭失敗無法獲取足夠資源。也就是說，市場經濟給弱者提供了自由，但弱者并不能依靠這種自由而獲得富足，相反，弱者往往因為他人同等的自由而陷于資源匱乏之中。
對此邏輯，美國分析法學家霍菲爾德不厭其煩地以吃小魚沙拉為例子，花費大量筆墨做了極為形象、直觀的揭示：③我們都有吃小魚沙拉(在自由市場中追求財富)的自由，但因為別人并沒有不妨礙我吃小魚沙拉(在自由市場中追求財富)的義務，因為別人同樣有不讓小魚沙拉落入我口腹的自由(不讓財富落于我手的自由)，所以我并不能因為擁有吃小魚沙拉的自由由而一定能吃到小魚沙拉(在市場中獲得財富)。
也正因為如此，有學者指出，以霍菲爾德為代表的現代分析法學家們實際上揭示了，自由這一法律地位對他人來說其實是一種不為法律規制的損害，導致“在某種程度上別人擁有了法律自由，一個人就失去了安全保障”的現象，④必然會導致自由競爭的市場競爭中資源向強者集中、而弱者日益貧乏的困境，必然會出現“富者累巨萬，而貧者食糟糠”的現象。不平衡必然結構性地產生于市場經濟體制，民生問題必然結構性地產生于市場經濟社會。由國家配置資源來解決民生問題的福利社會，由此必然結構性地作為市場經濟體制的另一面，否則市場經濟將無法存續。⑤
比如，西方國家“在二次大戰之后的最初幾十年里，政府所提供的福利曾經使很多個體、群體和社會免受毫無限制的市場的蹂躪，……只有當市場的個體主義邏輯和競爭邏輯受到限制，取而代之的是，在一些重要領域的決策和資源分配以社會和協作的方式進行，只有這時，我們才能獲得更大的平等、和平和穩定”。⑥
(二)解決發展不充分問題對行政法治的要求
盡管市場經濟結構性地造就了民生上的不平衡，但這不意味著市場經濟就應當全面取消。習近平同志在十八屆五中全會第二次全體會議上的講話中指出：“我們必須緊緊抓住經濟建設這個中心，推動經濟持續健康發展，進一步把‘蛋糕’做大，為美好生活與公共正義提供更為堅實的基礎。①
也就是說，要滿足人民群眾對美好生活的需要，就必須繼續著力解決不充分問題，就必須進一步發展，高質量發展。而改革開放四十多年來我國經濟飛速發展、成就舉世矚目的最重要原因之一就是社會主義市場經濟體制。為此，要解決發展不充分的問題，要進一步解放生產力，就必須如習總書記指出的，在發揮好政府這只手的作用的同時，讓市場在資源配置中起決定性作用，②通過更為深入全面的市場化來實現開放，實現更高質量的發展。需要指出的是，這里所謂的市場化，并不是指新自由主義所主張的私有化、民營化。
恰恰相反，我們必須旗幟鮮明地抵制這一主張。③市場經濟的最大功能就是通過自由而充分的競爭來實現資源的優化配置，因此，只要資源配置過程是以自由開放、機會均等、公平競爭為核心運行準則的，是由公平競爭程序來決定資源歸屬的，就是市場化的。④
而要讓市場機制進一步起作用，其實就是要進一步擴張、開放市場機制運行的空間，進一步減少政府對市場機制的干預，從而盡可能通過市場的競爭邏輯而非行政的指令邏輯來配置資源，給創新提供更大、更好的空間。為此，現行行政法治就必須進一步發展，更加全面、細致、深入、有力地遏制政府干預市場機制的觸角。
故行政法治視角下的開放，就是通過規范政府權力創造更大的自由競爭空間。進言之，五大發展理念中的“開放”，完全可以從這一角度加以理解并進行法律化建構。不容否定，為了進一步擴大開放，實現市場在資源配置中的決定性作用，近幾年來我國政府廣泛而深入地推進著行政審批體制改革，以放管服為宗旨，以權力清單、責任清單、負面清單為核心手段盡可能地限制政府干預市場的權力，確保法不禁止即自由原則進一步得到落實。
不過，僅僅以放管服來保障市場主體的消極自由還不足以確保市場成為資源配置的決定行方式，因為除了外在于政府的私人市場，還存在著廣闊的由政府形成的公共市場。所謂公共市場，其實就是政府分配資金、自然資源等公共資源時所形成的市場，是公共資源配置的空間與平臺。政府采購商品與服務、特許經營資源配置以及其他公私合作等均可形成該市場。也就是說，政府通過市場交易形式面向社會配置資源的行為實際上形成了一個區別于傳統私人市場的公共市場、第二市場、內部市場。⑤
在更廣義的意義上，一切由政府組織但通過公平競爭程序來優勝劣汰的資源配置過程，都屬于公共市場之列，比如政府組織的名優品牌遴選與比賽等等。公共資源也是資源，因而只要不是依照行政機關內部劃撥的邏輯而運作，就應當受市場邏輯支配，從而實現配置的高效率，進而滿足資源公共性所要求的物有所值原則，即公共資源效益的最大化。因此，公共資源的配置也要滿足開放、透明與競爭原則，在市場邏輯的指揮下運轉。⑥
在這種市場中，僅僅強調政府不干預市場無異于隔靴搔癢，因為市場本身就是由政府形成且政府要參與市場去配置資源的，因此，在公共市場中，要做的是盡量保障市場的自主性，讓市場支配參與市場的政府，而不是由政府來支配市場，從而確保公平競爭這一市場機制得以有效運行的邏輯不受政府干擾。為此，行政法的重心必須放在規范政府在市場化公共資源配置過程中的各種權力。①
對處于新常態之下的我國經濟而言，進一步規范政府在這一過程中的權力至關重要。如前所述，因為過去的政府培育市場機制和市場與政府雙輪驅動經濟發展的模式，也因為地方政府所掌握的公共資源管理權與官員的晉升競標賽模式，政府往往直接將諸如土地、水源、礦藏、財政資金等大量公共資源作為資本投入到微觀經濟運行之中，甚至直接作為市場主體參與了市場的運行�？梢哉f，地方政府依托于其所掌握的公共資源參與市場競爭，是我國經濟發展的重要原因之一。
盡管我國經濟進入了新常態，但今后政府也還將繼續行使資源配置權力，通過公共市場來配置資源。因此，能否規范政府在市場運行中的角色，能否將市場化資源配置進行到底，將市場化真正作為一種新的行政管理方式，②決定著能否開放出更大的市場，決定著能否創新出更高效的資源管理模式與分配模式，也決定著我們的市場經濟能否更高質量地運行，決定著我國以往的高投入、低效率的粗放型經濟發展模式能否成功轉型為高質量、可持續發展模式。③
綜上可見，解決新的社會矛盾既需要限制政府在公共資源配置中的權力以保障市場機制在更大范圍內運行，又需要規范政府在公共資源配置中的權力確立政府之于民生的職責，避免政府懶政或怠政、將民生推給市場的傾向與沖動，從而使政府與市場在公共資源配置上各安其位又相輔相成，推動新時代社會主要矛盾的解決。一言以蔽之，無論是解決民生上的不均衡問題，還是市場機制作用不充分的問題，都需要規范政府在公共資源配置中的權力。這就是新時代對行政法治的新要求，就是新時代行政法治發展的方向。
二、當前行政法治體系在應對新社會主要矛盾上的不足
毋庸置疑，肇始于20世紀80年代的行政法治體系取得了顯著的成就。它有力地制約了政府濫權、越權干預公民自由與權利的行為，對社會主義市場經濟體制的建立功不可沒，為解決生產力落后問題發揮了不可估量的作用。但是，恰恰是在規范政府對公共資源的配置權力方面，當下行政法體系還存在明顯不足。
三、新時代行政法治發展的路徑與具體制度建構
由上可見，繼續沿著過往行政法治的發展路徑，只專注于市場主體消極自由的保障，而不注重規范行政機關的公共資源配置權，不僅不能解決新時代社會主要矛盾，反而會因放縱行政機關濫用公共資源配置權，而加重發展的不均衡、不充分。因此，發展新時代行政法治既需要限制行政機關市場化配置民生資源的權力以免危及公民的基本生存、發展權，確保其“以社會和協作的方式”配置公共資源，又需要規范其配置公共資源的市場化過程，實現政府市場的充分開放，同時以此來實現公共資源的物有所值，為民生提供堅實基礎。
毋庸諱言，欲以“社會和協作的方式”，以協調“共享”、“開放”的方式來分配公共資源并不容易，要將這樣的理念融入法制進而法治化更為困難。在西方，公共資源的配置屬于政府財產權力的范疇，其通常通過民主而不是法治來規制，因此，長期以來，政府的公共財產運用權屬于不受法律控制的新特權，法律對如何控制政府的財富權力語焉不詳。①而民眾也很難有司法化的要求政府為其給付公共資源的權利。
此即西方國家福利權的司法化難題。②不僅如此，在西方國家，政府配置公共資源實現民生的權力還存在著和法治、經濟發展對立的風險，③而其根本原因在于政府用于民生福利的公共資源實際上源于私有財產。正是這種資本主義福利國家的結構性矛盾，④從根本上導致用來調節民生不均衡的福利行政難以為繼。
但我國社會主義公有制卻為規避這樣的困境提供了充分的條件，也為公共資源配置的法治化、為公共資源的共享配置提供了充分的可能，因為社會主義公有制下的公共資源是真正公共的，非私有的，是全民可以共有、共享與共治的。也正是基于公共資源的共有、共享與共治原則，我們可以建構出公民之于公共資源的類型化、層次化的公平分享權，以其來規范行政機關的公共資源配置權，從而建構一個既共享公共財富，又開放經濟發展空間的協調型公共資源分配法治，確保政府以“結構上更加平等、面對私人利益更加注重保護公共福利的模式”配置公共資源。
四、結語：
以落實公共資源的公平分配與分享發展新時代行政法治基于我國存在大量國家所有的公共資源與財富的制度與國情，在社會主要矛盾由生產力之落后發展為不平衡不充分的當下，僅僅以完善自由權之保護、規范行政權對自由權之干預為中心去完善行政法治，已經不再適應新時代的需要。這絕對不是說不需要繼續沿著這一方向與路徑完善行政法治體系，而是說，僅此既無力于推動政府進一步開放市場以實現更為充分的發展，也無力于推動政府公平分配公共資源以實現民生領域的均衡。
甚至可以說，因為市場會使結構性的產生不均衡，一味堅持擴張自由權、限制行政權對自由權的限制從而放任自由權在公共資源配置領域中泛濫，反而不利于新時代社會主要矛盾的解決。因此，新時代的行政法在繼續完善以自由權為中心的行政法治體系時，還要有意識在公共資源的分配領域建構以公平分享權為中心的行政法治體系，從而推動公共資源配置的公平與公正。
后者不僅有助于矯正民生領域的失衡，也能促進市場的進一步開放，進而為創新提供充足空間，同時也能彌補我國行政法治長期以來的結構性不足與規范性缺漏，即將公共資源配置權納入行政法治領域，填補公共資源配置上的公共性虧空與法治赤字。①為此，必須建構與發展基于公平分享權的公共資源分配行政法治，結合公共資源的類型貫徹三層次的公平分享權，由此實現綠色、共享的法治化、權利化，進而實現開放、創新及其與綠色、共享的協調。
行政方向刊物推薦：《行政科學論壇》Research of Administration Science(雙月刊)中文，16開，出版地：河南省新鄉市，2014年創刊，曾用名：《新鄉師范高等�？茖W校學報》《新鄉學院學報(社會科學版)》;辦刊宗旨：堅持正確的辦刊方向，刊載行政學理論研究成果，交流行政體制改革的重點和難點問題，開展學術交流，為推進行政體制改革和政府職能轉變服務。
轉載請注明來自發表學術論文網：http://www.cnzjbx.cn/zflw/20408.html
