本文摘要：行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益提起的訴訟，是解決行政機關與行政相對人行政糾紛的一種訴訟制度;民事訴訟則是指公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間的財產關系和人身關系提
行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益提起的訴訟，是解決行政機關與行政相對人行政糾紛的一種訴訟制度;民事訴訟則是指公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間的財產關系和人身關系提起的訴訟，是解決平等民事主體之間民事糾紛的一種訴訟制度。
[論文提要] 行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益提起的訴訟，民事訴訟則是指公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間的財產關系和人身關系提起的訴訟，二者是兩種不同類型的訴訟，分別適用行政訴訟法和民事訴訟法。審判實踐中，經常出現行政訴訟涉及民事訴訟，民事訴訟涉及行政訴訟的交叉案件，對這類案件如何審理與解決存在多種不同方式。本文提出對行政訴訟與民事訴訟交叉案件應由法官行使釋明權，遵循基礎性行為優先審理的原則。
從行政訴訟和民事訴訟的概念、調整對象、處理方式、受案范圍等方面來看，二者是兩種不同類型的訴訟制度，理論上存在本質上的區別，似乎很難存在交叉問題。但在司法實踐中，經常出現民事訴訟涉及行政訴訟、行政訴訟涉及民事訴訟的交叉問題。如何處理好兩者的交叉問題，對樹立司法權威，維護行政機關依法行政和保護公民、法人及其他組織的合法權益有著重要意義。本文試就行政訴訟與民事訴訟交叉問題是如何產生的、交叉案件的主要類型、交叉案件的審理狀況及交叉案件處理思路等方面予以探討，以期與各位同仁商榷。
一、行政訴訟與民事訴訟案件交叉的原因。
(一)我國立法上的原因。
我國的行政訴訟制度最初是在民事訴訟法中作出規定的，1982年頒布的《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》第三條第二款規定：“法律規定由人民法院審理的行政案件，適用本法規定。”行政案件法律規定由民事審判庭適用民事訴訟程序審理，人民法院開始受理行政案件。1989年我國頒布了《中華人民共和國行政訴訟法》，行政訴訟有了專門的程序法規定，才從民事訴訟中分離出來，成為一個獨立的訴訟，各級人民法院陸續設置了行政審判庭專門審理行政訴訟案件。由于行政訴訟法起步較晚，行政訴訟制度不發達，行政訴訟法也不受重視，因而行政訴訟長期處于一種附屬地位，還沒有完全形成獨立的體系。從世界范圍看，目前，存在獨立行政訴訟制度的國家中，行政訴訟大多也是從民事訴訟中分化獨立出來的。行政訴訟從民事訴訟中分離出來的事實說明了兩大訴訟關系緊密。故兩大訴訟案件產生交叉有其立法上的根本原因。
此外，《中華人民共和國民事訴訟法》第一百一十一條第(三)項規定：“依照法律規定，應當由其他機關處理的爭議，告知原告向有關機關申請解決”。這樣，立法機關通過立法活動將一部分民事審判權授予了行政機關行使，如《中華人民共和國土地管理法》第十六條規定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決;協商不成的，由人民政府處理。”土地權屬發生爭議后，依照民事訴訟法的規定，雙方當事人可以打民事官司。但是，土地管理法規定了土地權屬爭議應由政府先行處理，而政府對土地權屬爭議作出的處理決定又是可訴的具體行政行為，依照行政訴訟法規定，當事人不服該處理決定，又可以起訴政府，打行政官司，這種立法必然產生民事、行政訴訟交叉問題。
(二)行政權的擴張與公民維權意識的提高。
現代國家的行政管理不僅涉及國家和社會公共事務方面的管理，而且涉及公民、法人及其他組織方方面面的權益，這就決定了行政訴訟的復雜性及與民事訴訟的交叉性。隨著市場經濟和現代社會的飛速發展，國家行政干預的范圍也越來越廣，行政權得到進一步擴張，產生的行政爭議也越來越多，越來越廣。與此同時，公民的維權意識也在不斷地提高，具體行政行為一經作出，行政管理相對人為維護自身的合法權益，將行政機關告上法庭。甚至，有人打起公益訴訟的官司，認為行政機關開支的是納稅人的錢，就應當為納稅人服務，應當依法行政，如行政機關的具體行政行為侵犯了納稅人的利益，就應當被告上法庭，近幾年，這類公益訴訟的官司也屢見不鮮。行政訴訟法實施后“民”告“官”的官司早已尋常。而行政行為往往會直接或者間接影響兩方以上相對人的權益，這些相對人對行政行為的合法性有著不同的或者相互沖突的利益要求，有關當事人提起行政訴訟后，與被訴具體行政行為有利害關系的另一方當事人則提起民事訴訟;或者是行政相對人以行政裁決、行政處罰決定書確認的事實直接提起民事訴訟后，而相對利害關系人不服該具體行政行為提起行政訴訟;或者是有關相對人同時提起行政訴訟和民事訴訟。這些都是行政訴訟與民事訴訟交叉的成因。
(三)行政爭議和民事爭議相互交織不可分割，直接產生交叉問題。
當事人為民事權益進行民事訴訟時，由于法律或行政法規規定了當事人的某項權利的取得或行使必須得到行政機關的確認或許可，具體行政行為是行為人行使權利的依據時，為證明請求司法保護的民事權益的合法性，當事人必然要提供具體行政行為加以證明，行政行為即成為民事爭議處理的前提條件。民事訴訟為了查清事實，依法必須對當事人主張的權利的依據進行審查，以查明其訴求是否合法，具體行政行為出現在民事訴訟之中，而對具體行政行為的合法性審查是行政訴訟的任務，這樣產生了民事訴訟和行政訴訟的交叉現象，民事爭議的解決取決于行政行為的合法性。同樣，行政爭議中經常涉及民事爭議，出現行政訴訟案件的審判必須等待民事審判結果為依據的情況。雖然行政爭議案件和民事爭議案件依法應按照各自的程序法進行審理，但在行政審判和民事審判實踐中，出現了行政爭議案件的審判必須等待民事審判結果為依據的情況，也出現了民事爭議案件的審判必須等待行政爭議案件的處理結果作為依據的情況。
二、行政、民事訴訟交叉案件的主要類型。
民事、行政訴訟交叉案件，是指行政訴訟與民事訴訟因在法律事實相互聯系，在處理上互為因果或者互為前提、相互影響的案件。近幾年來，行政、民事訴訟交叉案件呈逐年上升趨勢，在審判實踐中的表現形式多種多樣，歸納起來，主要有以下四類：
(一)行政確認行為。行政確認是指“行政主體依法對行政相對人的法律地位、法律關系或有關法律事實進行甄別，給予確認、認定、證明并予以宣告的具體行政行為。”①如權屬的確認、工傷事故的確認等。由此可見，行政機關的行政確認行為對行政相對人的權利義務會產生直接和實質的影響，一旦確認行為在事實認定、法律適用及確認程序上存在問題，使行政相對人認為其權益受到侵害，該行政確認行為必遭行政訴訟。同時，因該確認行為的利害關系人并不是一方，有利害關系的雙方或多方為維護自己的權益，就會產生民事訴訟，形成行政與民事交叉訴訟。這種類型在目前的審判實踐中比較多。
(二)行政裁決行為。行政裁決是指“行政機關依照法律授權，對當事人之間發生的與行政管理活動密切相關的民事糾紛進行審查，并作出裁決的行政行為。”②行政機關行使行政裁決權是由行政機關行政權的擴張引起的，但行政機關行使行政裁決權并不涉及所有的民事領域，只有在民事糾紛與行政管理密切相關的情況下，才對該民事糾紛予以裁決。如城市房屋拆遷裁決，根據《城市房屋拆遷管理條例》第十六條規定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決，房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。裁決應當自收到申請之日起30日內作出。當事人對裁決不服的，可以自裁決書送達之日起3個月內向人民法院起訴。……”對房屋拆遷、補償、安置等案件的受理問題，最高人民法院法復[1996]12號《關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》規定：“一、公民、法人或者其他組織對人民政府或者城市房屋主管行政機關依職權作出的有關房屋拆遷、補償、安置等問題的裁決不服，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為行政案件受理。二、拆遷人與被拆遷人因房屋補償、安置等問題發生爭議，或者雙方當事人達成協議后，一方或者雙方反悔，未經行政機關裁決，僅就房屋補償、安置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為民事案件受理。”根據上述規定，同一起房屋拆遷、補償、安置等案件，在不同的條件下，分別成為行政訴訟和民事訴訟的受案范圍，從而出現行政訴訟與民事訴訟的交叉。
(三)行政登記行為。行政登記行為是指“行政主體應申請人申請，在政府有關登記薄冊中記載相對人的某種情況或事實，并依法予以正式確認的行為。”③在民事法律領域，一些民事行為實施以后，民事權利并不因民事行為的有效實施而自然取得，必須經行政登記后才能取得。如根據《中華人民共和國城市房地產管理法》第三十五條的規定：“房地產轉讓、抵押，當事人應當依照本法第五章的規定，辦理權屬登記。”該法第六十條第三款規定：“房地產轉讓或變更時，應當向縣級以上人民政府房地產管理部門申請房產變更登記。”故房屋買賣合同簽訂和房屋的實際交付都不自然引起房產所有權的自然轉移，必須提交相關資料經房產管理部門審查登記，才能發生房產所有權轉移。因此，房產管理部門頒發房產證后，持證人憑房屋產權證主張自己的民事權利，提起民事訴訟，而與該房產證有利害關系的一方(即民事訴訟中的被告)卻對房產管理部門的頒證行為提起了行政訴訟，從而出現的行政訴訟與民事訴訟的交叉。目前，因房地產市場的活躍和房屋轉讓的頻繁，此類情況在實踐中也比較多。例如：甲將其祖母乙所有的房屋辦成了產權所有人為甲的房屋產權證，乙去世后，乙的兩個兒子即甲的兩個叔父要求分割遺產即乙的房屋，并提起了民事訴訟。訴訟中，甲以房屋產權證為證據，證明乙的房屋系甲所有，甲的兩個叔父轉而又對房產管理部門提起了行政訴訟，要求撤銷房產管理部門頒發給甲的產權證，形成了行政訴訟與民事訴訟的交叉。
(四)行政許可行為。行政許可是指“行政主體應行政相對方的申請，通過頒發許可證、執照等形式，依法賦予行政相對方從事某種活動的法律資格或實施某種行為的法律權利的行政行為。”④由此說明，行政機關的行政許可行為是與民事行為主體資格相關聯的。如工商行政管理部門應申請而作出的市場主體的設立登記、注銷登記等直接涉及民事主體資格的取得和消滅。又如甲申請國土部門批準宅基地擴建房屋，國土部門作出許可并頒發許可證，甲取得了擴建房屋的資格，但甲擴建的土地是乙一直耕種并上繳稅費的田地，在甲擴建房屋的過程中，乙以甲擴建面積侵犯其權益為由進行阻撓，甲擴建不成遂提起民事訴訟，要求排除妨礙，而乙則以國土部門侵犯其土地承包經營權為由提起了行政訴訟，要求撤銷國土部門的宅基地批準許可。從而出現行政訴訟與民事訴訟的交叉。
三、行政、民事訴訟交叉案件的審理狀況
行政爭議、民事爭議交叉引發的訴訟案件應當適用何種方式進行審理，由于我國的法律并未作出明確的規定，審判實踐中，對行政、民事訴訟交叉案件的審理，五花八門，主要有以下三種表現形式：
(一)直接對具體行政行為的合法性或民事行為的效力作出認定。
在民事訴訟中，當事人請求司法保護的民事權利，有些是基于具體行政行為產生的，比如行政許可行為、行政登記行為等。有些法院在民事案件審理中，認為對具體行政行為的合法性審查因不是民事管轄審判的權限，民事審判無權對行政機關的具體行政行為審查;根據行政法原理，具體行政行為一經作出，非經法定的行政復議程序和司法審查程序撤銷，就具有公定力、拘束力和執行力，勿庸置疑。加上最高人民法院關于民事訴訟證據若干問題的規定，國家機關以及其他職能部門依職權制定的公文文書優于其他書證，具有優勢證據的效力，直接將當事人提交的具體行政行為作證據使用，以此確認當事人主張的民事權利能否得到保護。這樣，民事審判直接確認了具體行政行為是合法的。如果與具體行政行為有法律上利害關系的第三人對該行為不服，提起行政訴訟，行政審判對行政機關具體行政行為的合法性經審查后，具體行政行為只要有下列情形之一：1、主要證據不足;2、適用法律、法規錯誤;3、違反法定程序;4、超越職權;5、濫用職權。根據行政訴訟法第五十四條第一款第(二)項的規定，行政審判要撤銷該具體行政行為。導致同一法院對同一具體行政行為作出相互矛盾的裁決，引起當事人對法官或法院的誤解，勢必影響法院裁判的權威。
在行政訴訟中，特別是訴房屋登記機關不作為的案件，比如甲、乙兩兄弟共有一套房屋，產權證上寫的是甲的名字。某日，甲將房屋賣給丙，甲、丙雙方簽訂了合同，丙付了房款，在丙向房屋管理部門申辦房產轉移手續時，房管部門以該房系甲、乙兩兄弟共有為由不予辦理。丙提起行政訴訟，要求法院判決房管局履行職責辦理登記過戶。訴訟中，乙作為第三人參加行政訴訟，同時乙因不同意出賣房屋，提出甲、丙房屋買賣合同無效。如果法院判決房產管理部門履行法定職責，在一定限期內給丙辦理登記過戶，那么行政判決就否定了行政機關在履行職責過程中的審查權，直接確認了甲、丙雙方簽訂的房屋買賣合同的效力，這樣的結果顯然不是以事實為根據而作出的判決;如果是判決駁回丙的訴訟請求，那么該行政判決就直接確認了甲、丙雙方簽訂的買賣合同是無效的。行政案件的判決，均對房屋買賣合同這一民事法律關系的效力作出了確認。顯然，這種確認是不準確的，民事行為的效力要通過民事裁判來確認。
(二)先行政后民事或先民事后行政的審理方式。
在行政訴訟與民事訴訟交叉案件發生后，有的法院選擇先行政后民事的審理方式，即將民事案件中止，等待行政案件裁判后再對民事案件作出裁判。理由是：在民事訴訟中，對與民事爭議相關的行政行為一般作為民事訴訟的證據材料進行審查，其審查的范圍和強度與行政訴訟中的審查完全不同，即使民事訴訟中審查出行政行為違法，但民事案件卻不能判決撤銷該行政行為或確認該行政行為違法，因此，應當先行政后民事。但是，一律按先行政后民事的處理方式會出現尷尬情形，因為，在實踐中，有的民事訴訟卻是行政訴訟的條件，如上述甲、乙兩兄弟共有的房屋被甲賣給丙一案，如果按照先行政后民事的處理方式，則出現直接確認了房屋買賣合同的效力，行政判決直接確認了民事行為的效力，因此，當民事法律關系的確定成為行政判決的先決條件時，先行政后民事的審理方式顯然是行不通的。
先民事后行政。行政訴訟與民事訴訟交叉情況的出現，大多數是民事爭議發生在前。民事爭議起訴后，訴訟中涉及到行政爭議，因此有的法院按照時間的順序，選擇的是先民事后行政的審理方式。這種審理方式的理由是：行政機關有效成立的行政行為具有確定力，非依法不得隨意變更或撤銷;同時行政機關的行政行為又具有公定力，非因法定程序和法定事由改變之前，不論該行政行為合法還是違法都應推定為合法有效。由此說明，在民事訴訟中，法院完全可以采信行政行為所確認的事實和法律關系，并據此對民事案件作出裁判。但是，這種審理方式很容易導致案件的反復，如甲出賣一批生鐵被工商部門查處，經鑒定，該批生鐵系不合格產品，工商部門以甲出賣不合格產品為由處以沒收生鐵、罰款一萬的行政處罰，甲被處罰后起訴供應其生鐵的乙，理由是乙供的貨為不合格產品，要求乙返還生鐵貨款。民事案件審理中，乙作為工商處罰的利害關系人又提起行政訴訟，要求撤銷工商部門對甲作出的工商行政處罰。在這起交叉案件中，按照先民事后行政的處理方式，民事判決采信了行政處罰所確認的生鐵為不合格產品，乙供應的產品不合格，遂判決乙返還貨款，而行政案件在審理中卻發現行政行為不合法，作出了撤銷工商部門作出的處罰決定的判決。民事案件與行政案件對同一事實的認定出現了差異，導致同一法院作出的判決自相矛盾。在行政案件生效后，又通過審判監督程序對民事案件進行了糾正，造成案件審理的反復，影響法院裁判的權威。顯然，先民事后行政也不是恰當的審理方式。
(三)行政附帶民事訴訟的解決方式。
行政附帶民事訴訟是人民法院在審理行政案件的同時，對與行政案件相關的有關民事爭議一并進行審理并作出裁決的活動。在行政爭議和民事爭議交織的案件中，解決解決行政爭議要以弄清民事爭議的是非曲直為前提，而解決民事爭議更是必須以先解決行政爭議為前提，二者互為條件。行政附帶民事訴訟有以下特點：一是行政訴訟的原、被告、第三人都可以在行政訴訟過程中提起附帶民事訴訟;二是在行政訴訟過程中，行政機關對作出的具體行政行為負舉證責任，民事爭議的雙方當事人對各自提出的主張負舉證責任。
閱讀期刊：《法治研究》
是研究法治建設中出現的理論與實踐問題，雜志2007年杭州市創刊，是浙江省法學期刊，期刊發行的統一刊號為33-1343/D。司法改革、法治論壇、刑事法學、訴訟法學等。
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