本文摘要：摘 要：改革開放以來，地方政府開始積極探索施行政府績效管理，形成了諸多模式。但是在四十余年來的發展過程中，許多地方政府的績效管理一度中斷，因此地方政府績效管理制度的持續發展成為一項重要研究議題。從影響地方政府績效管理持續發展的內外部環境中篩
摘 要：改革開放以來，地方政府開始積極探索施行政府績效管理，形成了諸多“模式”。但是在四十余年來的發展過程中，許多地方政府的績效管理一度中斷，因此地方政府績效管理制度的持續發展成為一項重要研究議題。從影響地方政府績效管理持續發展的內外部環境中篩選出六項重要因素，選取23個地方政府績效管理實踐的典型案例，采用清晰集定性比較分析(csQCA)方法，對地方政府績效管理持續發展的路徑進行實證分析。通過分析得出地方政府績效管理持續發展的兩種路徑：創新驅動與路徑依賴，其中創新驅動分為治理創新型和管理創新型。治理創新型的驅動本質上是一種績效管理的治理體系重構，管理創新型的驅動本質上是績效管理的治理能力提升。未來推進地方政府績效管理持續發展應從法制建設和組織管理兩方面進一步發力。
關鍵詞：地方政府績效;績效管理;持續發展;定性比較分析
一、問題的提出與文獻簡評
20世紀80年代以來，新公共管理運動的浪潮迅速席卷全球，濫觴于此時的政府績效管理被視為一種政府變革的手段和工具，逐漸成為學者和實踐者共同關注的焦點[1]，也成為公共管理研究中的一門“顯學”。在相關理論指引下，西方國家的政府績效管理從實踐探索走向了制度化的建構歷程，如今四十多年已經過去，“它的故事依然在繼續”[2]。以美國為例，政府績效管理持續的制度化建設大致經過了三個階段，其標志為1993年施行的《政府績效與結果法案》(GPRA)、2002年的“項目評估分級工具”(PART)和奧巴馬政府修訂的《政府績效與結果修正法案》(GPRAMA)，通過這一系列政策措施，給政府績效管理活動持續推行提供了制度化保障。
績效管理論文范例：政府補助對企業創新績效的影響
在西方國家的新公共管理影響下，伴隨著國內行政管理體制改革內生需要的拉動，中國政府績效管理被列入中央和地方各級政府的政策議程之中，成為公共管理領域內十分活躍、令人矚目的創新實踐，與行政審批制度改革、行政問責同時成為重要的改革工具，并從績效評估向績效管理拓展，正在形成一種新的行政管理模式[3]。隨著改革開放的縱深推進，中國各級政府的績效管理實踐探索緊緊圍繞著人事管理、財政管理和公共事務管理三個方面展開，最終形成了諸如“甘肅模式”“煙臺模式”“思明模式”“青島模式”等以“模式”冠名的績效管理和評估活動[4]。
但經過二三十年的發展，只有一些地方政府績效管理的實踐探索和模式持續到今天，相當一部分模式中途“夭折”。如20世紀90年代末一些省、市、縣、鄉紛紛推行的“萬人評議政府”活動，基本上都沒有持續下來。其原因很大程度上是萬人評議機關活動本身是一種“政績工程”和“形象工程”[5]，在具體的運行過程中則表現出“為了評估而評估”的形式主義特征，所評出的結果信息未能有效應用于改進績效的實踐中，缺乏持續運行的動力機制。
所以，研究地方政府績效管理制度持續發展的動力機制和路徑十分必要，這對于政府績效管理避免中斷并沿著持續發展方向改進具有重要的現實意義。與本研究相關的已有文獻主要分為兩個方面。(1)對國外政府績效管理持續推進的原因分析，主要表現為三點：一是發達國家的政府績效管理制度建設中，有相應的“推進機制”，從而確保了政府績效管理的持續運行。
不同國家由于政治結構不同而表現出不同的績效管理持續推進機制和模式，如美國形成了“分權基礎上立法部門主導”模式，英國形成了“反應性立法與行政主導”模式，日本則處于兩者之間但接近英國行政主導模式[6]。這種推進機制深深地嵌套在政府績效的立法活動中，從法律層面為政府績效管理持續發展提供了保障[7]。二是通過政府績效管理活動本身得到的績效信息在使用過程中改進提升績效，推動了整項績效管理活動和制度的持續進行，從而形成了一種良性循環[8-9]。績效信息是政府績效管理活動的直接產出，只有將政府績效信息充分使用起來才能實現其價值，績效信息的使用方在長期的治理活動中需要這種績效信息的供給，因而客觀上推動了政府績效管理的持續發展[10-11]。
三是經過多年的發展，政府績效管理實踐已經深入人心，公職人員和社會民眾對政府績效評價活動的關注和認同推進了制度自身持續發展[12]，這使得政府績效管理在后續運行過程中減少了來自各個層面的阻力，并且給運行中存在的問題提出解決對策建議以助力績效管理制度的完善和持續運行。(2)在對中國政府績效管理的問題分析中，從側面得出政府績效管理持續推進中面臨的難點和制約因素等，可以為分析政府績效管理持續性提供視角[13-15]。
其中，只有少量研究對此進行了系統的探討，如何文盛等[16]以“甘肅模式”為對象分析了該模式持續發展的影響因素，認為主要有法律制度保障薄弱，缺乏連續、穩定的政治支持，公民參與度有限，評估體系存在缺陷等�？傊�，已有的研究珠玉在先，對透視政府績效管理制度提供了多個視窗，但很少有研究深入探討中國地方政府績效管理持續性問題，本文正是以此為切入點，借助于清晰集定性比較分析方法(clearsetQualitativeComparativeAnalysis，csQCA)，收集改革開放以來中國地方政府績效管理的典型實踐和模式的案例，通過對不同影響因素的分析，最后得到地方政府績效管理持續推進的路徑。
二、分析框架
制度是人為設定的用以形塑人類互動關系的約束框架，它包含了規則和程序、組織與結構、規范與秩序、價值理念、意義共識和認知框架等[17]。政府績效管理制度就包含了這些要素，如績效的價值理念(“3E”①、滿意度、公平性、透明性等)、績效管理的規則與程序(指標設計、數據收集、績效評價、績效溝通、信息使用等)、績效管理的意義共識和認知框架(價值建構、合作生產)等。這使得政府績效管理制度成為一種復雜的系統，它的演進和持續發展是制度內外部多種因素共同影響和作用的結果。
本文結合政府績效管理自身的制度運行邏輯，在對政府績效管理持續性相關研究進行梳理的基礎上，建構起影響地方政府績效管理持續運行的分析框架。其原因變量主要表現在區域環境、公眾參與、領導支持、績效單元、管理水平和信息使用六個方面。
1.區域環境。
地方政府在向社會提供公共物品的過程中扮演著重要角色，它通過員工管理、計劃、調節利益網絡、官僚控制和戰略制定等方式產出績效，當然也要受到發展水平等區域特征的影響[18]。
事實上，績效管理和績效評估深受區域經濟和社會發展大環境的影響。如在20世紀90年代以來的地方政府績效管理模式中，不同的區域環境導致了不同模式的出現，如有的地方民營經濟環境不佳要求通過第三方評價的結果使用來改善，形成了“甘肅模式”;有的地方因經濟發展中出現矛盾要求通過滿意度調查來解決，形成了“萬人評政府”。區域環境中帶來的現實問題和困惑催生了各種政府績效管理制度的設立。
與此同時，區域環境是不斷變化的，如經濟迅速發展的同時也帶來了大量復雜的問題，民眾的價值偏好和利益訴求也不斷變得復雜多樣，這對政府有效提供高質量的公共服務帶來了新的挑戰，勢必要求政府創新治理方式，轉變職能，進一步發展和創新績效管理制度來應對挑戰。復雜多樣的區域環境為政府績效管理提供了外在動力。相反，在區域環境相對封閉落后的情況下，面臨的新問題和新困難較少，僅憑已有的手段和思路就能解決一些慣常問題，缺少推進績效管理探索和創新的動機。即使存在一些績效管理活動，也只是為了當初特定問題而設立，這些問題解決之后就不了了之，如20世紀90年代許多城市實施的“萬人評政府”。不同地區由于經濟社會發展水平不同，深刻地影響了地方政府績效管理的發展。
2.民眾參與。
公眾參與對政府績效管理制度的完善、創新和持續發展具有重要的戰略意義，它不僅賦予行政管理活動更多的公共性，而且使其參與到政府績效管理的過程中，成為績效管理持續發展的推動因素。Heinrich[19]認為公民參與推動績效管理持續發展的原因在于：形成更有效的合作與伙伴關系以及關注重要的結果，將結果信息應用于提升績效的各個領域，并通過民眾參與形成新的績效預期，要求政府不斷推進績效管理制度的創新和完善來實現這種社會民眾的預期。民眾是政府績效的消費者，通過參與政府績效管理過程，民眾又是政府績效的生產者，這使得政府績效管理成為一個開放的系統，增強了適應環境變化和吸納外部意見的能力。
總之，公民參與政府績效管理的本質是一種公共事務的多元治理過程，它強調政府與社會的互動關系和合作生產，把公眾引入到績效評價的全過程，對政府管理中的責任、公平、回應性、質量和成本等方面進行監督和評價[20]，形成了一種新的“績效治理”[21]模式，民眾參與為績效管理制度的運行帶來外部動力。因而民眾參與和地方政府績效持續發展之間有著密切的關聯。
3.領導支持。
中國地方政府績效管理本質是央地結構下地方政府的一種創新行為。改革開放以來地方政府績效管理的實踐探索具有“試驗主義治理”[22]風格，即首先地方先行先試，在局部范圍內進行“試點”運行，然后總結經驗，如果成效顯著則得到上級支持而向全國推廣。在這個過程中，最關鍵的是地方政府績效管理受到中央和地方多級領導的關注或支持。中央的支持表現為領導人給予充分的肯定并號召其他地方向其學習，如20世紀末煙臺實施的“社會服務承諾制”得到廣泛關注，1996年國務院糾風辦召開了推廣煙臺經驗的會議，同時在大連組織召開了12個城市推廣煙臺經驗的座談會，使得“社會服務承諾制”在全國范圍內推廣[23]。
地方領導的支持也是推動政府績效管理持續發展的重要因素，他們的支持行為主要有探索新的績效管理模式并不斷推進制度化建設、注重實際評估結果的學習和應用、親自掛帥作為績效管理部門的負責人，以及重視績效評價結果的應用等。而許多地方政府績效管理中斷或無法持續就是由于沒有得到充分的領導支持，或者由于換屆調動等因素出現“人走政息”現象。所以，領導支持在地方政府績效管理的持續推進和創新發展中起著重要作用。
4.績效單元。
從寬泛意義上講，所有政府的產出都可視為績效，但這必須有個前提−政府的產出活動必須符合當時環境下的公共價值[24]。公共價值在不同時期具有不同的表現形式，因此不同時期的績效單元也有所不同，如新公共管理時期績效單元最重要的是效率，在后來的發展過程中績效單元更加多元立體，包含了滿意度、公平正義等。所以，績效管理的制度設計中應包含最新時期的績效單元才能符合時代的要求，不至于落伍。但在實踐中，大部分地方政府績效管理中所涉及的績效單元只有“效率”一種，對此的實際評價中指標設計也顯得粗陋，評價所得的結果信息無法對下一步決策和管理提供實質上的幫助，所以很多績效評估活動因為無法得出真正有用信息而被迫中斷。只有兼容了時代發展中多種績效單元的績效管理制度才能反映績效生產的實際情況，進而增加政府績效管理制度的適應性和持續性。
5.管理水平。
地方政府績效管理是一個應包含績效目標、指標體系、評價方式、技術支撐、績效溝通等在內的制度體系。但是，這種制度體系并不是剛開始就完備的，囿于各種條件限制，有的地方實踐中績效評價目標不明確，指標體系建構不能有效反映政府工作，缺乏必要的硬件和技術支撐，最終的制度化建設不高。毫無疑問，制度化水平高，在以后的發展中會起到制度強化作用，形成有效的強化系統;而在制度化水平不高的狀態下，系統內部各要素之間無法實現有效鏈接，在環境突發變化的情況下會失去協調發展的能力，導致整個制度斷裂。
績效立法是考量一個地區政府績效管理水平的重要內容，此外還有同級人大和相關部門出臺的政策法規或規章條例。它們不僅對績效管理的內涵、核心理念、主要環節等有明確規定，各部門依法行事，而且也對政府績效管理相關機構進行技術指導�？v觀國外政府績效管理的經驗，最重要的一條便是通過法制化建設保障其管理水平，進而有效保證績效管理到持續推進。
三、研究設計
(一)研究方法
社會科學研究中很大一部分是透過現象對背后因果邏輯進行解釋，其中回歸分析在大樣本和對變量平均作用的研究中有其他分析方法無可比擬的優勢，但在小樣本分析中顯得相形見絀。相比之下，定性比較分析(QualitativeComparativeAnalysis，QCA)是一種從小樣本中建構研究議題的因果關系，從集合論的視角觀測原因變量和結果變量之間的關系，并以布爾代數算法的形式分析問題和建構邏輯過程，強調通過實證資料與相關理論進行對話。該方法提供了分析社會現象的整體視角，社會現象發生的原因條件之間往往是相互依賴的，因而在分析過程中要求一種整體的組態視角[27]。
QCA作為一種研究方法最重要的特征表現在：首先，承認非對稱性關系的普遍存在，即邏輯上講的必要非充分條件和充分非必要條件。為了描述這種非對稱性程度，用一致性(consistency)來度量，其取值在0~1之間，越接近1說明越能體現出非對稱的充分關系。該方法還關注覆蓋度(coverage)，即在多大程度上保證原因變量的集合是達到因果變量集合的唯一路徑，同樣取值在0~1之間，越接近越說明原因變量的集合是達到結果變量集合的唯一路徑①。
其次，關注路徑而不是獨立的變量。一個社會現象的形成是多種變量和路徑共同作用的結果，而不是某一個因素引致的。如在X1*X2*～X3→Y和X2*X4*X5→Y②中，實現Y的路徑有兩條，一是X1、X2與非X3的組合，二是X2、X4與X5的組合。總之，復雜的社會現象難以像自然現象那樣精確量化和估計，其中蘊藏一種“互克性(不相容)原理”，即隨著系統的復雜性增加而對它的精確化能力會降低。由此QCA又發展出四種操作方案，即清晰集、模糊集、多值集和時序性定性比價。綜合資料數據的整體情況，在此選用清晰集定性比較的方法進行分析。
(二)案例選取
比較定性分析對樣本量的要求并不高，在15~80個樣本規模上都可以運用，并在變量由二分形式組成的中小規模研究中具有較大優勢[28]。在選取樣本時需要注意的是，由于地方政府績效管理的內容不同，可以劃分為人事領域內的人事績效、財政領域的財政績效和公共事務領域內的公共事務績效。全國范圍內的人事績效和財政績效管理比較相似，且有比較成熟的模式，在是否持續方面沒有顯著的差異性，因而本研究的樣本圈定在公共事務績效領域。所選定的具有代表性的樣本有23個③，以實現對地方政府績管理可持續性的深度挖掘。
(三)變量編碼
基于清晰集定性比較的研究方法需將變量按照“二分歸屬”的原則設置，將結果變量即地方政府績效管理發展狀態(Y)分為“持續”和“中斷”兩類。其中“持續”是該績效管理實踐從誕生以來一直延續到現在，其演進過程可能經歷了制度的強化和創新，如杭州的績效管理模式經理了20世紀90年代目標責任制考核、2000年后的滿意度評價、2005年后的綜合考核評價和2011年后的全面績效管理四個階段，雖然中間過程中的考核內容和形式有所添加，但其本質上自績效管理制度初創以來毫無間斷地延續，因而對類似的案例編碼為“1”。
“中斷”是該績效管理模式在該地區只持續一段時間，無論期間擴散效果和社會評價如何，如最典型的“甘肅模式”，它從2004年持續到2006年，盡管開啟了第三方評估政府績效的先河，對其他地方的政府績效評估和管理具有借鑒意義，但是在以后的時間里，該模式沒有依照原先的評估程序和理念對該地方政府部門(甘肅省直機關和14個市州部門)進行評估，因而該模式“中斷”。所以像類似的模式只要沒延續到今均視為中斷，編碼為“0”。本文主要關注前者，即地方政府績效管理的可持續性。
四、結果分析
(一)單變量必要性分析
定性比較分析一般需要檢測原因變量對結果變量的必要性，當結果發生時，如某一條件始終存在，則認為該條件是結果的必要條件。一致性(consistency)是衡量必要條件的重要標準，一般情況下，它達到了0.9就可以看成X是Y的必要條件[30]。通過軟件分析單一原因變量是否構成地方政府績效管理持續發展的必要條件。發現管理水平的一致性為0.846154，說明它對地方政府績效管理的可持續發展產生了重要影響，這也印證了相關研究中得出的結論，既完善的政府績效管理制度措施能為其持續推進提供保障[31]。但是，畢竟每一個變量的一致性均小于0.9，即各個原因變量都不足以構成地方政府績效管理持續發展的必要條件，也就是說，單一變量無法全然解釋結果變量。
五、理論解釋與案例分析
通過csQCA有效識別了引發中國地方政府績效管理持續發展的四條路徑，表明了影響績效管理制度的可持續性路徑的殊途同歸和多重并發。按照此四條路徑的核心條件和背后的邏輯，本文將其歸納為兩類：創新驅動型和路徑依賴型。
六、結論與啟示
(一)研究結論
通過清晰集定性比較分析方法，總結出推動地方政府績效管理持續發展的兩種類型：創新驅動型與路徑依賴型。按照原因條件的組合方式，創新推動地方政府績效管理持續發展的路徑有治理創新型和管理創新型兩種。治理創新型最重要的是一種治理體系的重塑，它強調社會和其他主體參與到政府績效管理的全過程，不僅僅是簡單的績效評價，更是一種績效的合作生產和公共價值的共同建構。只有政府產出的績效符合公共需求，且最大化地降低績效損失時，才能夠確�？冃Ч芾淼纳�，持續性也就順理成章了。管理創新型最重要的表現為治理能力的提升，通過制度化的措施規定政府績效管理的每個環節，使其有法可依有理可據。這種持續性是一種外源性的推動，即通過制度化的措施促使績效管理穩定持續發展。
在績效管理不夠深入的當下，這種方式應當發揮重要作用。此外，路徑依賴型則是在缺乏有效外部動力的情況下，在政府績效的組織管理過程中通過內部有效的信息使用或領導支持等推動，形成一種循環的績效管理流程，在這種邏輯下，地方政府績效管理隨著環境的變化作出漸進調適，從而一直持續下去。值得注意的是，通過QCA分析識別出地方政府績效管理中斷的兩條路徑：一是沒有績效信息的有效使用和低程度管理水平的組合;二是單一的績效單元、低度管理水平以及績效信息未有效使用的組合。這兩條路徑的影響因素中最大公約數是績效信息未有效使用和管理水平低下。
事實上，政府績效信息使用是整項績效管理活動中的“大問題”[39]，因為只有將信息有效使用起來才能完成政府績效管理的最后一個環節−改進績效，進而實現績效管理的價值[40]。可是現實中大量的政府績效評估所得信息并未真正得到有效使用，這成為績效管理的“阿喀琉斯之踵”。同樣，低程度的管理水平既缺乏相應法律法規的制度保障，也無法促使政府績效管理持續進行。事實上，中國許多地方政府績效管理的探索實踐正是由于此原因而中斷，如“甘肅模式”“煙臺模式”等。在缺乏相關法制框定的情況下，政府績效管理活動不再是一種必要的政府活動，它容易受到部門領導的影響，可以隨時興起也可以隨時終止。
(二)研究啟示
通過本文研究，對于政府績效管理有以下兩方面的實踐啟示。
1.從制度建設方面，應該積極推進地方政府績效管理的法制化進程，從法律上規定政府績效管理的內涵、績效管理組織機構、績效管理的適用范圍、績效管理規劃和績效報告制度，確立績效溝通和績效改進機制。中國從2011年開始的政府績效管理試點已經整整十年，應借此機會總結試點中的有效經驗和理論模式，推進全國層面的績效管理法律體系建設。在推進法制化的同時，應當重視政府績效的社會價值建構，因為社會價值是政府績效生產的源泉，也是激發績效治理的內生動力[41]。社會價值是復雜的，需要進一步建構為公共價值，在基礎上進行政府績效管理，只有體現公共價值的績效才能獲得合法性和支持，也才能使績效管理獲得持續發展的生命力。
2.從政府績效管理的組織過程方面，應當強化對政府績效信息的使用和加強領導支持。將績效信息作為政策調整、預算管理、資源調配和人事升遷等方面的重要依據，避免評估的結果成為一場臨時活動和政績工程，這樣才能實現績效管理的目的−績效改進，最終形成績效管理的閉環以推動其持續發展。同時加強各級領導的支持，尤其是對地方一把手的關注，不因人事調動而出現“人走政息”和“新官不理舊賬”的現象，做到政府績效管理的“一張藍圖繪到底”。
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作者：包國憲，劉強強
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