“數據-決策一體化”數字政府治理模式效應研究

　　摘要：數字政府治理需要實現數據能力向治理能力的轉化，這一轉化嚴重依賴組織變革，“數據-決策一體化”是我國地方政府數字政府治理的創新舉措。以成都市數字政府治理實踐為案例對象、以技術執行框架理論為案例分析框架展開案例研究。研究顯示，成都市數字政府治理以“數據-決策一體化”為特點，促進技術價值轉化，進而帶來治理生態的良性改變。還以成都市為例，分析了數據服務于治理的邏輯鏈條，認為應從“數據服務于治理決策”和“數據服務于政務服務”雙向進路推動數據能力向治理能力的轉化。最后提出“數據-決策一體化”的數字政府治理模式是“互聯網+政務服務”基礎上的進化，有助于深化社會信任、協調行動者行為，并促成治理參與新動力形成，但也存在碎片化回應、機械性治理等潛在風險。

　　關鍵詞：數字政府;政府決策;成都;數據治理;機構改革;治理現代化

　　我國各級政府的數字政府建設正在快速推進，各地已經探索出了不同的經驗，“最多跑一次”“一網通辦”“一網通管”等創新舉措使得“以民眾為中心”的數字政府治理理念深入人心并快速擴散，政府公共服務效率得到極大提升。與此同時，社會對數字政府治理也有了更高期待。習近平同志指出，“要運用大數據提升國家治理現代化水平。要建立健全大數據輔助科學決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創新”①。

　　雖然技術進步對政務服務的促進顯著，但數據應用效率遠低于數據生產效率，甚至出現“信息孤島”升級到“平臺孤島”的傾向。建立大數據建設與治理能力之間的緊密紐帶需要通過組織、制度和技術的深入融合和深度變革才能實現，而這是當前數字政府治理必須克服的難點，也是重點問題。自從2015年國務院印發《促進大數據發展行動綱要》，地方市級政府紛紛建立大數據管理機構以提升數據服務于地方治理的效率，其中一些地方政府更將大數據管理職能與其他多種職能整合形成具有協調能力、決策能力的新型組織，促成大數據價值的直接實現。

　　其中以成都市2019年正式建立政務服務管理與網絡理政辦公室(以下簡稱網絡理政辦公室)為典型代表。這種新型組織是面向數字政 府治理的“數據-決策一體化”機構，在近年的運轉過程中已初見成效。此類組織的構建對推動數據能力向治理能力的轉變發揮了關鍵作用，本研究稱之為數字政府治理的“數據-決策一體化”模式。數字政府治理的“數據-決策一體化”模式具有以下特點：首先，在權力架構扁平化基礎上將大數據管理與其他重要職能部門整合重構，使大數據管理系統成為決策部門的感知系統，實現無中介信息傳遞，有助于實現決策時機合理和決策依據充分，并達成基于大數據需求驅動的治理。

　　其次，政府組織運作績效與數據利用緊密聯系，并通過大數據渠道充分感知政府運作目標的復雜性和政府角色的多樣性，且實現決策效果反饋控制，使公共價值取向得以充分體現。再次，公民通過數字參與方式介入公共事務，政府和公民間的協作更可見，決策過程的透明度得以提升。本研究將以成都市為案例對象，探索數字政府治理“數據-決策一體化”模式在實現“數據能力向治理能力轉化路徑”方面的具體效應及其實現途徑。

　　一、文獻回顧

　　我國關于數字政府的探討正在從技術視角、工具視角轉向治理視角。孟慶國和崔萌指出，數字政府治理強調的不僅是治理手段的數字轉型，在其深層意義上則是強調政府存在方式的革新。①戴長征和鮑靜認為，“數字政府治理”是一個全新的治理理念與治理方式，應增強數字協商治理能力，提升政府公共服務水平，推動民眾參與治理。②不管是在理論界還是在實踐領域，“用數據決策、用數據管理、用數據服務、用數據創新”的數字政府治理訴求已經成為共識。作為政府存在方式的革新，數字政府治理應當怎樣開展?

　　針對這一問題的研究較多聚焦于政府機構改革問題。劉淑春認為，數字政府強調以需求為導向的數字化變革推動政府理念革新、職能轉變和體制機制重塑。③韓兆柱、馬文娟等指出，數字時代的治理研究并不局限于政府治理方式，更深層次的是探索政府機構改革和權責碎片化的重新整合、政府體制機制的系統優化和流程再造、政務服務全面數字化變革。④李松玉認為，數字時代的治理應從行政管理的角度，探討政府運行的體制機制，分析如何實現政府的整體性、協同性和參與性，并從公共政策過程的角度，分析數字政府治理如何優化政策的議程設置、執行、評價和監督。

　�、莺雎越Y構和制度的現代信息技術與傳統治理方式的簡單嫁接可能固化現有組織結構和工作流程，進而構成管理創新的障礙。⑥黃璜認為，“數 字政府”要求政府在履職方式和治理手段等方面充分利用信息技術變革潛力提升治理水平和治理能力，實現從“流程范式”到“數據范式”的技術應用邏輯轉變。⑦國際關于數字政府治理的探討中也出現類似觀點，較多研究將組織深度重塑作為數字政府發展的高級階段。如克利溫克(Klievink)和詹森(Janssen)從組織變革的角度提出，以數字政府系統為基礎的協同型政府建設經歷“火爐管”式組織、整合化、全國性入口、組織間整合以及需求驅動的協同型政府五個發展階段。

　�、夙f斯特(West)認為，數字政府的發展經歷了四個階段：“公告板”階段、部分服務供給階段、系統服務的門戶網站階段、互動式民主階段。②揚科夫斯基(Janowski)提出數字政府演進類似于文化和社會進步過程，包括數字化、轉型、參與、情境化四個演化階段。

　�、鄯纪�(Fountain)則認為，開發利用互聯網的潛力需要對信息及決策進行跨政府組織整合，而這種政府組織內部的整合從根本上影響了政治過程和決策過程。④信息技術應用帶來的政府平臺化會通過數據集聚提升政府治理能力，然而這一過程既需要基于技術處理能力進行數據萃取，更需要決策者通過新的組織傳遞機制深度利用經過萃取的數據，也就是說，數據能力向治理能力的轉化嚴重依賴組織機制變革。那么，數字政府治理的組織傳遞機制應該是怎樣的?這一問題的回答需要以實踐分析為基礎，而此類研究目前鮮見。二、案例選擇與分析框架

　　(一)案例選擇

　　本研究以成都市數字政府治理實踐為案例對象。成都市于2015年建立大數據管理局，自從2017年開始探索“數據-決策一體化”建設，2019年1月進一步深化機構改革，在原來的市政府辦公廳、政務服務與大數據管理局基礎上整合其他部門的數據管理職能，建立了網絡理政辦公室。這一機構是在實現權力架構扁平化基礎上對政務服務運行機制、政民互動機制、政府決策機制等進行的重構，作為成都市的獨特創新，也是數字政府治理探索的一個新嘗試。該模式已運行一年有余，取得明顯成效。

　　據調查，自2015年國務院印發《促進大數據發展行動綱要》，地方市級政府紛紛建立大數據管理機構，相關機構設置主要采取三種模式：獨立設置大數據局、將大數據管理功能與政務服務機構整合成立新機構(政務服務與大數據管理局)、在工業和信息化局等職能部門中下設大數據管理部門。而成都市網絡理政辦公室與原市政府辦公廳具有一定的承繼關系，且首次以“網絡理政”稱謂標識該機構的治理樞紐作用，職能進一步拓寬，具有鮮明特色。成都市數字政府建設中樞機構設置有助于實現“數據-決策一體化”。成都市將大數據管理、政務服務等職能與原市政府辦公廳的決策支持職能整合一體，使得數據的決策支撐作用在組織機制上得到了充分保障。

　　事實上，成都市這一機構改革效應也已在實踐中得到進一步放大。包括：已形成了“11637”網絡理政框架(即：1個網絡理政中心、1個市政府門戶網站、6大功能平臺、3大技術平臺、7項工作機制在內的一體化網絡理政框架);已樹立了“社會訴求‘一鍵回應’、政務服務‘一網通辦’、城市治理‘一網統管’”的鮮明政府形象;在2019年成都市在中國軟件評測中心主辦的“第十八屆中國政府網站績效評估”中獲得省會城市政府網站評估第一名，并入圍中國智慧城市“十強”;2019年12月23日，李克強總理專門對成都市網絡理政中心進行了現場考察;2020年初新冠肺炎疫情發生后，成都市疫情防控指揮部即設立在成都市網絡理政辦公室的網絡理政中心。

　　(二)分析框架

　　“數據-決策一體化”數字政府治理模式有怎樣的理論價值和實踐意義?可能帶來怎樣的施政效果?這一探索對于我國數字政府治理又有怎樣的啟示?這一系列問題有待回答。本研究將以芳汀的技術執行理論為基礎，對成都市案例展開具體分析。芳汀以虛擬政府為對象，從內嵌性和網絡角色的角度來分析政府組織和政府制度，整合了治理研究、組織理論和社會學新制度主義研究以及信息技術與組織間關系研究三方面研究成果，提出了技術執行框架理論。①該理論區分了客觀的技術和被執行的技術，將組織安排和制度安排視為一種內嵌性的中介因素干預了技術的執行。而本研究以成都市網絡理政辦公室這一機構改革實踐為主要觀察對象，認為該組織和制度建構嵌入技術應用過程、影響技術應用效果，并力求探索這一組織和制度建構的具體作用路徑和效果。

　　因而，本研究基礎假設與技術執行框架理論的思維方式高度一致。根據技術執行框架理論，本研究對案例的分析將分為四部分展開：首先，從技術、組織、制度三方面分析成都市數字政府建設的基礎條件準備;其次，觀察與分析成都市數字政府治理的組織和制度建構如何對技術執行產生影響;第三，觀察與分析成都市數字政府治理效果及其與技術執行之間的關系;第四，分析數據服務于治理的全流程及主要環節，梳理數據能力向治理能力轉化的路徑。

　　三、案例分析

　　(一)條件準備：技術、組織、制度三維支撐

　　首先，信息技術。技術執行理論指出信息技術在組織變革中扮演三個關鍵角色：公共管理和決策的工具、基礎設施、組織變化的催化劑。③成都市數字政府治理的技術基礎已經日漸成熟。2017年實現B2GR2GS2G三網融合，構筑了網絡理政的基礎設施。

　　2018年，實現“云、網、端、數”四位一體，包括統一運營的政務云基礎平臺、互聯互通的政務網絡體系、集成應用服務的服務端和匯聚、共享、開放的政務大數據資源體系，為公共管理和決策提供了可用、易用的信息工具。2019年開始，相繼完成市級政務云平臺搭建、天府市民云、網絡理政企業版、天府蓉易辦等，向上接入國家、省電子政務外網，向下接入各級部門終端網絡，橫向打通內外政務服務系統。從技術的連通到服務的聯通，組織變化的催化劑功能開始得到深入實現。成都市信息技術的快速迭代式發展為數字政府治理提供了技術條件保障。

　　其次，組織創新。技術通過向組織賦能來實現其變革催化作用。信息技術帶來的組織變革涉及兩個方面：虛擬組織形成、組織間網絡實體化。虛擬組織是政府將技術作為一種組織安排的結果。成都市網絡理政辦公室搭建了全媒體、多功能、智慧化的網絡理政平臺，該平臺就是一種技術催生的“以治理決策為中心”的虛擬組織。

　　包括六個組成部分：社會訴求平臺、理政辦公平臺、行政審批服務平臺、便民服務平臺、綜合行政執法平臺、信息公開發布平臺。網絡理政平臺既是政府間成員所形成的網絡，也是政府與社會的聯系網絡，它整合了主體、流程和項目，對數據及服務進行了虛擬重組，對信息和數據權力進行系統配置，而政府各部門成員將該平臺作為單一切入點開展工作。網絡理政平臺的信息流動、傳播流動以及對內對外治理活動依賴的是網絡和信息系統，而不是傳統行政渠道。該平臺正是一個數字政府治理組織的虛擬形態，是技術變革催生的新型政府組織形態。成都市網絡理政辦公室下設網絡理政中心，是以“用數據決策”為方向將組織間信息網絡實體化的一種機構改革的努力。成都市對該中心的定位是治理中心、服務中心、應急指揮中心。一方面，規定各職能部門須派專人駐守網絡理政中心。

　　另一方面，網絡理政辦公室的組織來源之一是原市政府辦公廳，其具有議程準備、組織協調、決策服務、公文起草等職能，這些職能整合入網絡理政中心，決定了網絡理政中心在政府決策中的特殊功能。同時，該中心整合了市委書記信箱、市長信箱、12345市長電話等信息輸入源，甚至將政民互動也作為該中心職能之一。網絡理政中心這種問政、理政合一的機制，使其成為由市委書記、市長直接指揮的數字政府戰略設計和執行機構，所追求的不僅是技術帶來的效率增長，而是更大的制度性影響。第三，制度配套。制度化能讓組織結構趨于穩定并發揮預期的效用，并使得規則嵌入信息系統。將公務人員的傳統主觀責任轉化為客觀責任，促進數字政府治理目標高效達成。

　　從理性、政治的和社會的特征來看，數字政府治理的結果是不可預知和富有變化的。②數字政府治理是基于技術的深層次改變，通過組織安排和制度安排的中介作用，新的信息技術得以執行，并帶來不同的數字政府治理成果。而成都市的“數據-決策一體化”數字政府治理模式使其信息技術執行過程成為水平化政府、回應性政府、敏捷性政府等政府訴求和政府形象的塑造過程，不僅帶來了效率的提升，而且帶來了治理生態的改變。首先，社會信任深化。在缺乏信任的情況下，信息技術本身不能夠創造合作或者社會資本。③而“數據-決策一體化”的技術執行過程塑造了公眾對政府的新感知，并將引發對地方政府決策者、治理能力、治理過程等多重信任疊加。

　　包括：市民接觸渠道以市長電話等直接聯系渠道形象出現，具有一定符號價值，讓公眾看到決策者就在自己身邊，可以接近，提升了公眾對溝通有效性的信任;公眾以個體訴求、整體數據等形式參與決策過程，且決策過程高度透明、決策結果與社會訴求高度關聯，將提升公眾對政府治理能力的信任;公民與政府的互動過程有狀態追溯、形式追溯等多重形式可見可查，并直接生成績效評價，強化了公民對政務服務過程的制度信任;治理過程中，公眾通過網絡理政平臺與底層公務人員直接且反復接觸、對話、互動，增進了對基層政府的信任。成都市數字政府治理所帶來的多重信任疊加，提升了公民對政府的信任，并將轉化為公民參與信念。其次，行動者行為更加協調。一旦行動者在信息、認知和決策等方面理解相互介入和參與的必要性，行為就更易于達成一致。

　　事實上，成都市“數據-決策一體化”間接促成政府內部各層級部門，以及政府與社會行為的協調一致。包括：網絡理政中心打破職能邊界，并通過數據高效任務分發，建立清晰可見的決策邏輯，有助于政務內部各層級部門形成共識、步調一致，決策層與執行層之間的行動也會更加匹配和協調;決策一旦建立在數據基礎之上，通過多重政民互動完成，將實現從應對性決策向預判性決策轉變，與公眾預期一致，也將實現政府與社會公眾行為上的協調一致;同時，政策議題往往來自于社會訴求，網絡理政平臺建立的多重溝通機制使得政策產生過程中與利益相關者反復溝通，公共政策也更可能得到支持。因而，“數據-決策一體化”的數字政府治理模式通過政府內外部的動態連接，促進了多方的行動協調。

　　最后，治理參與新動力形成。數字政府有改革政府效率、透明度、公民信任和民主轉型過程中政治參與的潛力。①數字政府治理的要義在于通過協作與激勵機制的創新強化公眾合作治理的積極性，將公眾共同納入社會協同治理的聯合體當中。②成都“數據-決策一體化”的數字政府治理賦予公眾主動參與的高效渠道，正是一種協作和激勵機制創新，有助于培育公眾治理參與的新動力。

　　表現為：一方面，傳統威權政府下的公眾參與治理往往是一種防御性參與，而成都數字政府治理中社會訴求與公共政策的緊密相連將在形成共識的基礎上帶來公眾的共識性參與;另一方面，傳統威權政府下公眾參與治理主要是基于經驗的參與，而成都數字政府治理中社會訴求數據直達決策者，使得治理決策能夠聚焦公民的期望和利益，且公眾有更多機會體驗公共政策出臺全過程，更可能因為協作、自治的需要而參與，這是一種出于責任的參與、出于對話的參與。從防御性參與演變到共識性參與，從出于經驗的參與演變到出于責任、對話的參與，公眾治理參與新動力的形成將創造更多的公共價值和共同利益，也將實現數字政府治理中行政和政治的互相推動。

　　四、結論

　　根據對成都市政府數字政府治理實踐的分析，本研究主要有三個發現：

　　第一，“數據-決策一體化”數字政府治理模式通過改變政府行動者和市民的政府治理認知來促成信息技術價值轉換，并起到改善治理生態的積極作用。如成都市以“云、網、數、端”集成為技術基礎、以“數據-決策一體化”為組織特征，以“一網通辦、一網統管、一鍵回應”為制度規則，通過達成水平化政府、回應性政府、敏捷性政府的技術應用感知，使得公眾對政府治理信任增強、行動協調、參與積極。

　　第二，“數據-決策一體化”的數字政府治理模式形成了清晰的數據服務鏈，實現了組織、制度邏輯與技術邏輯的匹配，使得數據能力向治理能力轉化更為高效。數據服務鏈的清晰化，一方面實現了高水平的集約政府，促進治理主體關系的緊密度;另一方面也使得政府漸趨成為“由外而內”的信息融通者，增強了組織的靈活性，有助于政府突破傳統的組織慣性，對公眾需求更加敏感，能夠及時適應環境改變。

　　第三，“數據-決策一體化”是在“互聯網+政務服務”基礎上的進化，實現了以治理為中心的新型數字政府治理思路。治理決策不僅需要數據存量來支撐，也需要對需求的實時感知，需要與動態數據的連接，其中包括來自社會訴求的實時數據，也包括對政務服務數據的適時掌握。“數據-決策一體化”模式因為同時實現了兩方面連接，能夠從“數據服務于政務服務”“數據服務于治理決策”雙向進路推動數據能力向治理能力的轉化，其基于數字政府治理推動國家治理能力現代化方面的努力具有可推廣性。當然，“數據-決策一體化”的數字政府治理模式可能也存在一些潛在風險。

　　首先，該模式過于強調決策的回應性，這種強調可能會犧牲決策的遠見，并使得政策創新失去一定的調適空間;其次，“數據-決策一體化”的數字政府治理模式使得復雜的政策過程被簡化為數字過程和回應過程，可能會養成治理的機械性，使得政府職能部門主動預判問題的動力得到消解;最后，“數據-決策一體化”會深化公民和社會組織的治理參與，但這種社會參與可能是非均衡的，相關的回應也呈碎片化狀態，片面強調這種“表達出來的”需求的滿足也許會間接影響公共服務的公平性。因此，有必要在數字政府治理實踐中及時預判問題和發現問題，并推動進一步的數字政府治理體系的創新。

　　作者：李桂華

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