國際海底區域礦產資源開發環境管理規則制定與應對

　　摘 要：隨著國際海底區域礦產資源開發日益向現實趨近，國際海底管理局開始制訂“區域”礦產資源的開發規章，對“區域”礦產資源開發及相關環境保護要求作出規定。開發規章規定了包括環境管理和監測計劃以及環境管理系統在內的環境管理規則。但目前，各國圍繞環境管理和監測計劃的標準、環境管理系統的內涵、獨立專家的權限及其意見的效力、開發活動與海底電纜管道保護的關系仍存在明顯的分歧與爭議。我國應積極參與開發規章環境管理規則的談判，提出“中國方案”，主張開發規章應體現《聯合國海洋法公約》及其《第十一部分執行協定》的有關規定，實現資源開發利用與生態環境保護之間的合理平衡。

　　關鍵詞：國際海底區域; 開發規章; 環境管理和監測計劃; 環境管理系統

　　國際海底區域(以下簡稱“區域”)蘊藏著豐富的礦產資源。隨著深�？萍嫉陌l展，“區域”礦產資源開發的技術與裝備逐漸成熟。但有研究指出，商業規模的深海采礦可能“擾亂、破壞或移除‘區域’生態系統的結構要素，造成生物多樣性的喪失，影響生態系統服務功能”[1]�！堵摵蠂�海洋法公約》(以下簡稱《公約》)及其《第十一部分執行協定》提出了適用于“區域”的預防性辦法、生態系統方法、“誰污染誰付費”等一般性要求。例如，《公約》第 209 條規定：各國應防止、減少和控制“區域”內活動對海洋環境的污染。《公約》第 145 條規定：國際海底管理局(以下簡稱海管局)應制定“適當的規則、規章和程序”以確保切實保護海洋環境，使之不受“區域”內活動可能產生的有害影響。據此，海管局有較大的裁量空間去選擇其認為最有效的方式履行環保義務[2]。

　　海管局已先后通過了《“區域”內多金屬結核探礦和勘探規章》《“區域”內多金屬硫化物探礦和勘探規章》《“區域”內富鈷鐵錳結殼探礦和勘探規章》三個法律文件，進一步細化了相關主體在探礦和勘探“區域”礦產資源時應遵守的環境保護義務，對環境影響評估、環境監測、環境基線與環境應急等方面也作出了具體規定。而規章制定的程序通常是先由海管局法律和技術委員會起草，并向理事會提交審議，最后提交海管局大會核準通過[3]。隨著“區域”礦產資源商業開發日益向現實趨近，海管局開始制訂相應的規章，試圖對“區域”礦產資源開發及相關環境保護要求作出規定[4]。法律和技術委員會已經于 2016 年制訂了“區域”開發規章工作草案，并且在 2017年發布了第一個《“區域”內礦物資源開發規章草案》(以下簡稱《開發規章(草案)》)。

　　2018 年和 2019 年又對該草案進行了修訂①。這些草案的內容逐漸豐富，結構也趨于合理，但各國在參與開發規章制訂的過程中仍然存在不少爭議點，故迄今為止，開發規章仍然沒有獲得通過[5]�！堕_發規章(草案)》中的環境規則日漸豐富，主要包括環境標準、環境管理、環境影響評價、污染物控制、廢物管理以及環境補償基金等部分[6]。相對于海管局之前制定的三個勘探規章中的環境規則，《開發規章(草案)》中的環境規則增加了新的制度和內容。環境管理系統和環境管理與監測計劃相關規則(以下簡稱“環境管理規則”)即是其中之一。環境管理規則體現了《開發規章(草案)》試圖規制開發活動所帶來的環境影響。

　　其中，《開發規章(草案)》對環境管理系統的規定要求承包者建立和維持一定的組織架構以及目標與標準體系，從而對擬議開發活動可能帶來的環境影響進行管理�！堕_發規章(草案)》規定環境管理與監測計劃是申請開發計劃的必要條件，承包者需要基于計劃對開發活動的環境影響進行管理以及實施監測。兩者之間有密切的聯系，環境管理系統可以為環境管理與監測計劃的進行提供必要的組織架構支持以及相應的目標和標準。而環境管理與監測計劃的實施，無疑有助于實現環境管理系統設定的目標和標準。本文首先通過歷史梳理，分析近年來《開發規章(草案)》環境管理規則的發展演變狀況，繼而分析環境管理規則的主要內容以及目前面臨的主要爭議與問題，并且結合開發規章的制定進程，提出中國的應對策略。

　　1 《開發規章(草案)》中環境管理規則的歷史演變概述

　　從《2016 年工作草案》到《2017 年草案》《2018年草案》《2019 年草案》，環境管理規則的內容日益豐富。在環境管理與監測計劃方面，《2016年工作草案》第 4(4)(g)條規定，申請者申請開發時應提交環境管理與監測計劃(EnvironmentalManagement And Monitoring Plan);第 8 條規定，在評估開發申請時，法律與技術委員會應審查環境管理與監測計劃;第 14 條規定，在申請者試圖更新開發合同時，也應對環境管理與監測計劃進行必要的修訂。整體來看，《2016 年工作草案》在相關條款中碎片化地規定了環境管理與監測計劃的內容。隨著各國圍繞草案討論的深入，《2017 年草案》第 22 條對環境管理與監測計劃的修改進行了專門規定。

　　《2017 年草案》第 23 條規定了承包者保護海洋環境的義務，其中包括承包者應基于環境管理與監測計劃對環境影響進行管理以及實施監測;第 24 條規定承包者應按照法律與技術委員會規定的時間間隔，對其遵守環境管理與監測計劃以及環境管理系統的情況進行獨立評估;第 26 條規定了承包者應合理顧及(reasonableregard)海洋環境中的其他活動，應遵守環境管理與監測計劃。在《2017 年草案》的基礎上，《2018年草案》第 46 條之三和附件七對環境管理與監測計劃的編制進行了進一步的規定與澄清，第46 條規定環境監測和管理計劃的目的是管理環境影響，使之符合采礦作業的環境質量目標和標準。該計劃在如何實施緩解措施、如何監測此類措施的有效性、管理層將對監測結果作何種回應以及將采用和遵循何種報告系統等方面進行了明確規定。

　　《2018 年草案》第 4 部分海洋環境保護與保全第 3 節也對遵守環境管理和監測計劃及其執行情況評估進行了規定，要求承包者應根據準則并按其規定的格式，編寫并向秘書長提交執行情況評估報告。在環境管理系統方面，《2017 年草案》在《2016年工作草案》的基礎上，進一步豐富了環境管理的內容 ，規定了環境管理系統 (EnvironmentalManagement System)�！�2017 年草案》第 7 條規定，法律與技術委員會在考慮申請人的財務能力時，必須確信申請人有能力承諾或籌集足夠的財務資源來支付相關費用，包括實施環境管理系統的費用;第 19 條規定，環境影響評估報告中應包括對環境管理系統的描述。《2017 年草案》碎片化地提及環境管理系統，使各國對環境管理系統內涵的不明確性有所詬病。

　　《2019 年草案》專章規定了環境管理系統，第 46 條規定，承包者應實施和維護一個考慮到相關準則的環境管理系統。環境管理系統應能夠在環境管理和監測計劃中提供特定地點的環境目標和標準;能夠接受經認可或核準的國家或國際組織進行的關于成本效益的獨立審計;向海管局提交與環境績效有關的有效報告。通過以上梳理可以發現，這些草案中環境管理規則的內容逐漸變得豐富，逐漸有了專門條款的規定。

　　例如，在環境管理和監測計劃執行情況評估方面，《2016 年草案》對此沒有規定，《2017 年草案》只是在附件七 G 項中簡單提及，《2018 年草案》第 50 條則對此作出了詳細的規定，具體包括評估內容、評估頻率以及秘書長和委員會在此方面各自的職權等內容，以促使承包者嚴格按照環境管理和監測計劃進行開采活動，避免在開采過程中忽視環境管理和監測計劃，任意 破 壞 環 境 。 《 2019 年 草 案 》 相 對 于 《 2018年草案》，專章規定了環境管理系統。這也體現了國際社會越來越重視“區域”礦產資源開發中的環境管理。

　　2 《開發規章(草案)》中環境管理規則的主要義務

　　內容在《開發規章(草案)》①中，環境管理規則是環境規則的重要組成部分�！堕_發規章(草案)》通過要求承包者制定并實施環境管理和監測計劃以及實施和維護環境管理系統，試圖為某一特定礦區的承包者施加具體的環境義務，促進承包者依據海管局核準的計劃行事并積極進行環境管理，以減輕或避免開發活動可能產生的環境影響，保護“區域”生態環境和生物多樣性。由此可見，環境管理和監測計劃是承包者申請礦區的必要條件。承包者還應實施和維護環境管理系統。在申請階段，承包者需編制符合各自區域環境管理計劃的環境管理和監測計劃[7]。承包者在向海管局提出申請時，應將環境監測和管理計劃與環境影響報告以及礦區終止計劃一并作為其工作計劃的一部分。在開發階段，承包者應遵守海管局審核后的環境管理和監測計劃。在開發過程中，承包者應按照環境管理和監測計劃以及適用的標準和準則采取必要措施，防止、減少和控制其“區域”內活動對海洋環境造成的污染和其他危害。承包者應評估其采礦作業遵守計劃的情況，評估計劃中所附的管理條件及相關行動是否適當，并向海管局提交評估報告。在承包者提出海底礦區開發申請后，海管局負有公布和審查環境管理和監測計劃的義務，其中需要審查的內容包括：

　　(1)申請者是否具有遵守環境管理和監測計劃及關閉計劃條款所必需的技術和流程;(2)申請者是否建立必要的風險評估和風險管理制度，是否按照良好行業做法、現有最佳技術與最佳環保做法以及開發規章有效實施工作計劃，等等。3 開發規章環境管理規則制定中的主要爭議3.1 環境管理和監測計劃的標準環境管理和監測計劃以及環境管理系統的目的在于控制開發活動對環境的影響。隨著開發規章制訂進程的發展，《開發規章(草案)》中環境管理規則逐漸豐富，但目前各主要國家對于環境管理規則的一些關鍵問題仍存在明顯的爭議與意見分歧。而這些爭議與分歧背后也體現了相關國家在“區域”礦產資源商業開發方面的利益差異�！堕_發規章(草案)》第二部分規定了申請者要提交的材料以及海管局如何對申請材料進行審議、評估和決策，其中包括了環境管理和監測計劃。各方對于環境管理和監測計劃應符合的標準或要求仍存在明顯的爭議。美國于2020 年提出，《開發規章(草案)》列出了承包者向海管局提交申請應符合的指導方針，但沒有列出承包者需要滿足的具體可衡量的標準。

　　美國認為《開發規章(草案)》將防止對海洋環境的損害等過度理想化的目標作為采礦方面的標準是不現實的，忽視了開發活動固有的破壞性。相反，美國主張應明確可計算的、可接受的損害水平[8]。德國也指出環境管理和監測計劃需要特定環境標準的支撐[9]。由于“區域”環境狀況、礦產資源開發對其影響等方面的科學數據仍不充分，目前，《開發規章(草案)》僅試圖原則性地對環境管理和監測計劃作出規定。但其中一些原則性的規定體現了較高的環境要求，在之后的開發實踐中很難完全得到保證。

　　例如，要求防止對海洋環境造成損害，而沒有限于預防重大損害。而且，如果開發規章僅有原則性的規定卻缺乏具體可衡量的標準，則無法對開發活動的開展進行實際的規范。我國學者也指出，目前《開發規章(草案)》中材料要求的內容十分復雜，滿足所要求的標準具有相當高的難度，需要大量的科學研究和多航次的勘探和調查，對所涉礦區生態系統及環境基線的了解也需要投入大量人力、物力和財力等前期努力[10]。對于相關標準與科學信息之間的關系，有的國家也針對草案提出了不同意見。美國在 2019年提出，應將《開發規章(草案)》第 48(3)(c)條中的“現有最佳科學證據”修改為“現有最佳科學信息”。另外，美國認為附件七第 1 條“根據本規章及附件七編制的環境管理和監測計劃”可以增加(c)項“基于最佳的科學信息” [11]。

　　德國則指出，環境管理和監測計劃應“考慮適用的標準和指導方針，在最佳產業實踐、現有最佳科學證據和現有最佳技術的基礎上編制” [12]。“信息”相對于“證據”而言，通常意味著不那么充分但也可以作為依據，其“最佳”的標準不聚焦于審查科學證據本身的來源與推理，而是轉為考察信息與措施之間的聯系[13]。可見，對于“現有最佳科學證據”和“現有最佳科學信息”不同傾向的背后，是各國對于編制環境管理和監測計劃的科學依據是否有充分性的要求或是否需經過海管局審查的立場不同。“信息”的主張有利于尚未加入《公約》的美國以“最佳科學信息”為基礎提出相關措施。“證據”則需更具充分性并需經海管局審查，更有利于在海管局中有影響力的國家。

　　3.2 環境管理系統的內涵

　　各國對于“環境管理系統”的意見目前主要集中于其具體內涵尚有待澄清。我國于 2019年指出，《開發規章(草案)》第 46 條規定的“環境管理系統”存在諸多模糊之處，需要進一步澄清和明確環境管理系統由誰來建立，系統所要包括的內容有哪些，獨立審計由誰來委托等事項[14]。法國同樣指出“環境管理系統”內涵不夠清楚。澳大利亞則提議《開發規章(草案)》中加入“環境管理系統”的定義，即“承包者適用的整體管理系統的一部分，包括組織結構、擬議活動、職責、程序、過程和資源，用于發展、實施、評價和維持環境政策、目標和環境績效” [15]�！堕_發規章(草案)》規定為“區域”礦產資源開發活動建立環境管理系統，旨在為環境管理和監測計劃提供特定地點的環境目標和標準、向海管局提供與環境績效相關的報告等。現有的環境管理系統一般是正式的、標準化的體系，如ISO14001 體系[16]。相較而言，由于“區域”礦產資源開發活動的模式尚不成熟，建立環境管理系統需要逐步明確組織安排和具體過程等內容。

　　3.3 獨立專家的權限及其意見的效力

　　按照《公約》第 165(2)(e)條和附件三第 8 條的規定，獨立專家可就海洋環境保護以及保留區資料評估等特定事項提供咨詢�！堕_發規章(草案)》第 52 條規定了在特定情況下，獨立專家可對環境管理和監測計劃的執行情況進行評估并發表意見。各國對于獨立專家的職權及其意見的效力存在明顯分歧。美國指出，《開發規章(草案)》第 51 條中應規定由海管局選聘的獨立專家(independent experts)評估承包者遵守環境管理和監測計劃的情況。

　　承包者應負責支付獨立專家審查計劃執行與遵守情況的費用。法國指出，可以考慮借鑒《公約》附件八第 2 條建立的專家名單的模式，建立一份獨立專家名單，以促進承包者遵守相關要求[17]。德國也指出，鑒于長期以來法律和技術委員會的工作量很大，由海管局成員國的專家在制定標準方面提供支持會大有裨益，建議邀請成員國為法律和技術委員會今后的工作提名專家[18]。我國肯定了獨立專家就特定事項提供咨詢的必要性，也同時指出，獨立專家參與相關工作應符合《公約》規定，《開發規章(草案)》中規定獨立專家可評估和核實環境管理和監測計劃以及參與標準制定等，超出了《公約》規定的獨立專家可介入的事項和領域。我國還指出，獨立專家的意見不應具有任何法律效力，也不應妨礙或取代海管局相關機構做出決定。由此可見，《開發規章(草案)》需進一步明確獨立專家的職權及其意見的效力，以使各國對該問題達成共識。

　　3.4 開發活動與海底電纜管道的保護

　　“區域”中既存在采礦活動，也存在海底電纜管道鋪設和維護等其他活動。協調“區域”采礦與“區域”中的其他活動也是《開發規章(草案)》亟需解決的問題。環境管理與監測計劃的制定與實施中需要考慮擬開發區域中開發活動與其他活動之間的協調�！堕_發規章(草案)》第 31條規定，“每個承包者均應勤勉盡責(due diligence)，確保不損壞合同區域內的海底電纜或管道”。我國指出，海洋環境中還包括捕魚、航行等其他活動，將海底電纜或管道問題單列，并為承包者創設超出“合理顧及”( reasonable regard)的“勤勉盡責”義務，事實上是為承包者創設了超出《公約》規定的義務，建議改為“特別是承包者在從事開發活動時應合理顧及海底電纜或管道，避免其被破壞或損害”。

　　美國則建議細化第31(1)條中的“海洋環境中的其他活動”的內涵，建議規定承包者在指南的指引下，根據開發合同合理顧及海洋環境中的其他活動，包括但不限于合同區域內的海底電纜和管道、漁業活動和其他活動。但美國的這一建議，似乎意在說明承包者“應”按照不具有法律約束力的指導方針行事。與我國的意見相反，法國和國際電纜保護委員會則強調，在提交任何擬議的工作計劃之前，承包者應利用可公開獲得的數據和資源，勤勉盡責以確定經過或接近申請區域的現役和計劃中的海底電纜。承包者應使用最佳工具直接與這種海底電纜的運營商協調，以減少任何海底電纜損壞的風險以及對海底電纜的損壞。如承包者未能證明其已履行勤勉盡責義務，國際電纜保護委員會應建議理事會拒絕批準工作計劃。法國還指出，國際電纜保護委員會在審查任何擬議的工作計劃時，應考慮該工作計劃與其他計劃的協調，使海底電纜運營商有能力在不進行重大改道的情況下，在“區域”鋪設新海底電纜[19]。

　　4 開發規章環境管理規則的完善與中國參與

　　4.1 我國參與開發規章環境管理規則完善的必要性

　　隨著“區域”礦產資源勘探與開采技術不斷取得進步，“區域”礦產資源開發的可行性不斷提高，國際社會對“區域”礦產資源開發規章的需求日益強烈。2021 年 6 月，瑙魯總統向海管局理事會發出正式請愿書，要求其在 2 年內通過開發規章，以使瑙魯政府擔保的瑙魯海洋資源公司(NORI)可以從事“區域”礦產資源開發活動[20]。海管局也表示，受疫情影響暫停的理事會會議于 2021 年底前重啟。但如前述，各國針對《開發規章(草案)》中環境管理規則仍有明顯的意見和分歧。深海是各國合作與競爭的戰略新疆域之一，深海礦產資源對我國經濟社會發展有重要意義。

　　積極參與“區域”國際規則制定是我國建設海洋強國和推動人類命運共同體建設的重要領域。我國在“區域”探礦與勘探方面已有很好的基礎，截至 2021 年，已獲得囊括多金屬結核、多金屬硫化物和富鈷結殼三種礦產資源 的 五 塊 專 屬 勘 探 區 ， 也 于 2016 年 通 過 了《深海海底區域資源勘探開發法》。而開發規章中的環境管理規則有助于保護“區域”生態環境，也將對未來“區域”礦產資源開發活動產生一定的限制。我國應針對開發規章中環境管理規則的焦點問題提出“中國方案”，落實“人類共同繼承財產”原則 ，影響相關國際規則的制定。

　　5 結 語

　　“區域”礦產資源開發的同時應保護海洋環境，避免對深海生態環境與生物多樣性造成重大不利影響。開發規章制定需要解決兩個關鍵問題：構建“人類共同繼承財產原則”下的商業開發模式和“確保有效保護海洋環境” [28]。基于此，《開發規章(草案)》中規定了包括環境管理和監測計劃、環境管理系統等環境管理規則。目前，各國圍繞環境管理和監測計劃的標準、環境管理系統的內涵、獨立專家的權限及其意見的效力以及開發活動與海底電纜管道的保護的關系仍存在明顯的分歧與爭議。隨著國際社會對出臺開發規章的需求日益迫切，這些焦點問題亟待解決。我國恢復聯合國合法席位后參與的首個重要國際立法進程就是第三次海洋法會議，對《公約》確立“人類共同繼承財產”原則做出了重要貢獻。我國在 20 世紀 80 年代開始有計劃地進行了較大規模的大洋礦產資源調查研究，積極參與海管局的相關工作，成功獲得多塊專屬勘探礦區，連任海管局理事會 A 組成員，也是世界上深海探礦技術較為先進的國家之一。

　　我國在國際海底事務中的影響力使得開發規章的制訂必須有我國的參與。而環境管理規則的制定會對開發活動的進行施加一定程度的限制，會對我國深海資源開發活動造成顯著影響。我國應積極參與開發規章環境管理規則的談判，提出“中國方案”，團結有相近立場的國家，主張“區域”礦產資源開發規章應體現《公約》及其《第十一部分執行協定》的有關規定，實現資源開發利用與生態環境保護之間的合理平衡。具體而言，開發規章應完善對環境管理和監測計劃的標準的規定，從而為承包者提供具體可衡量的標準;澄清環境管理系統的內涵，從而為承包者提供明確的指導;在《公約》相關規定基礎上規定獨立專家的權限并明確其意見不具有法律效力;明確各國在“區域”進行的采礦活動應合理顧及“區域”海洋環境內的其他活動，其中包括海底電纜管道維護與鋪設活動。

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　　選自期刊《海洋環境科學》第 41 卷第 4 期

　　作者信息：王金鵬 1， 王春娟 2,3， 劉大海 2,3(1.中國海洋大學 法學院, 山東 青島 266100;2.自然資源部第一海洋研究所, 山東 青島 266061;3.自然資源部海岸帶科學與綜合重點實驗室, 山東 青島 266061)

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