社區公共衛生應急管理的 “精控”之道

　　摘 要: 與重大突發公共衛生事件相伴而生，2003 年 SARS 疫情成為我國構建公共衛生應急管理體系的開 端，2020 年新冠肺炎疫情則成為公共衛生應急管理體系現代化建設的又一重大契機。基層社區作為防控第一 線，擔負著外防輸入、內防擴散的堡壘功用，探索建立健全社區公共衛生應急管理體系既因應治理重心下沉、預防 關口前移的客觀趨勢，又能夠更好地提升和激活社區應對公共衛生事件的能力和水平�，F階段，基層社區在公共 衛生應急管理中存在工作行政化、意識僵直化、方式工具化、隊伍非專業化以及動員機能弱化等現實困境，要在立 足于整體性與差異性、緊迫性與漸進性、防控導向與民生導向等邏輯理路的基礎上，將社區由應急管理的“行政 末梢”轉變為“治理樞紐”，以數字化技術為抓手，以社區網格化管理優勢和協同治理思路為支撐，推動形成以“精 明管理”“精確識別”“精準發力”“精密防控”“精細服務”為核心構成和著力點的社區公共衛生應急管理策略體 系。

　　關鍵詞: 社區; 突發公共衛生事件; 應急管理; 精控

　　應急管理作為國家治理體系和治理能力的重要 構成，是實現國家治理體系和治理能力現代化的有 力支撐點。黨的十九屆四中全會《決定》明確指出， 要“構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的 應急管理體制，優化國家應急管理能力體系建設，提 高防災減災救災能力”[1]; 2020 年全國應急管理工 作會 議 強 調，應 當“建 強 基 層 應 急 管 理 組 織 機 構”[2]，明確了我國應急管理體系建設的根本遵循和 努力方向。

　　公共衛生論文投稿期刊：《中國紀檢監察》辦刊宗旨是弘揚正氣，鞭撻腐惡，在推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭中發揮宣傳、指導、教育、監督的作用。主要欄目：社論、特稿、專題、時評、理論、調研、經驗、風紀、執紀、監督、問責、警示、天下、新風、文苑。

　　新冠肺炎疫情暴露出疫情應對方面的諸 多短板和不足，2020 年 2 月 14 日，習近平同志在 主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議時 強調，要“完善重大疫情防控體制機制，健全國家公 共衛生應急管理體系”[3]。國家公共衛生應急管理 體系建設是一項系統性、整體性、協同性的重大工 程，其目標的實現不僅需要全局把控和頂層設計，還 需要各級組織的聯動與協同，尤其是基層社區的參與。

　　明代袁宗道說: “令上賑之則難，令下民自相賑 則易也。”社區作為國家治理的基礎單元，既是災害 承受的直接主體和前沿陣地，也是國家應急管理體 系的末梢組織和政府應急管理的合作伙伴，其在公 共衛生事件的應急處理中發揮著基礎性、根本性的 阻擊和堡壘作用。

　　在 2003 年的 SARS 病毒防控中， 國內學者就曾指出，應當“建立以社區為主的社會基 層結構”[4]; 在 2020 年的新冠肺炎疫情防控中，習近 平總書記強調: “社區是疫情聯防聯控的第一線，也 是外防輸入、內防擴散最有效的防線，把社區這道防 線守住，就能有效切斷疫情擴散蔓延的渠道。”[5] “要改革完善疾病預防控制體系，將預防關口前移， 加強農村、社區等基層防控能力建設。”[6]社區作為 國家應急管理體系的“神經末梢”，是事關全局的根 系所在，建立健全社區公共衛生應急管理體系對于 將制度優勢轉化為治理效能、激發社區的防控積極性、提高社區應對公共衛生事件的能力水平等具有 深遠意義。

　　從現有的研究情況看，學界對于社區的應急管 理研究取得了一定的成果，主要集中在五個方面: 一 是論述國外社區應急管理的建設經驗，這對于我國 社區應急管理意識、預案、組織體系以及政社協調機 制等方面的建設具有重要借鑒意義[7]; 二是討論我 國社區應急管理中存在的問題及優化措施，要立足 于當前沒人管理、沒人參與、沒錢支持、沒物保障的 應急管理困境[8]，以社區應急管理人員、意識、預案、 綜合協調機構建設和政社合作互助關系培育為優化 理念[9]; 三是對社區應急管理能力的實證評估模型 研究，例如多層次灰色評估模型[10]、基于現狀空間 分析的應急疏散能力評價模型[11]等; 四是對烏魯木 齊社區應急管理機制路線圖[12]、北京市街道社區的 地震應急管理機制[13]等社區應急管理實踐的思考; 五是討論社區的智慧化應急管理模式，智能化信息 技術有力推動了社區應急管理組織體系、運行機制、 軟硬環境、信息技術支撐體系的創新發展[14]，并呈 現出整體性、智能化、科學化和匹配性等特征[15]。

　　總體上看，學界對作為管理末梢的社區應急管 理研究嚴重不足，缺少理論歸納和實踐研判，更鮮有 學者探討社區在突發公共衛生應急管理中的作用和 功能。新冠肺炎疫情的暴發一方面凸顯了公共衛生 應急管理的極端重要性; 另一方面，在社會治理重心 向基層下移的背景下，也突出了建立健全社區公共 衛生應急管理體系的必要性，這對社區公共衛生應 急管理能力的提升和脆弱性的降低具有重要意義。

　　一、社區公共衛生應急管理中面臨的現實困境

　　新冠肺炎疫情暴露出既有公共衛生應急管理體 系的弊端，這類短板不僅涉及國家、地方政府層面， 還涉及社區層面，社區作為國家應急管理體系的管 理末梢，其應急管理水平的高低直接關系到公共衛 生事件防控的整體成敗，以及國家應急管理體系和 應急管理能力的現代化。

　　( 一) 社區公共衛生應急管理工作的行政化

　　社區往往被視為公共衛生事件聯防聯控的行政 末梢和治理樞紐，這使得政府的防控重心不斷向社 區下沉，社區干部、社區工作者既要承擔起宣傳、排 查、匯總、協調、消毒等防控任務，又要兼任信息員、 安全員、警衛員、聯絡員等管理職責，成為公共衛生 事件防控的牢固基石，但各級政府及其派出機構大 量行政任務的攤派也導致社區行政化色彩濃厚，形 式主義、官僚主義、本位主義頻發。

　　這主要體現在兩 個方面: 一是我國的行政管理具有“條塊結合”的體制特征，社區作為國家治理體系的末梢，需要在公共 衛生事件當中接受、配合各級政府部門交叉式和重 復式的檢查、評估、考核、評比，這類事務使得社區干 部、社區工作者的工作重心轉向接待、填表格、做宣 傳、搞特色工作法等方面，引發了過度“留痕”、以文 件落實文件等形式主義、官僚主義問題; 二是應急管 理權力的下沉賦予社區干部一定的防控權，但由于 存在怕追責、怕擔責心理以及其自身政治素養、科學 素養、衛生素養等不同，在公共衛生等非常態事件的 應對中容易發生逾越權力邊界和違反政策法規的行 為，對居民權利造成侵犯，更有引發“破窗效應”的 可能性。

　　( 二) 社區公共衛生應急管理意識的僵直化

　　現階段，社區公共衛生應急管理意識存在明顯 的等、靠、要等消極特征。首先，社區應急管理往往 圍繞各級政府的工作部署展開，其自身定位不明確， 機動性、靈活性不足。相較于公共衛生事件，地震、 洪澇、火災等災害更為頻發，隨著經濟的快速發展， 防范化解重大安全風險也被擺在更加突出的位 置[2]，這使得社區的應急演練和應急物資儲備主要 圍繞這類事件展開，公共衛生事件演練和公共衛生 物資儲備相對較少，且存在形式主義等問題。

　　其次， 我國于 2005 年頒布的《國家突發公共事件總體應急 預案》已難以適應新形勢和新挑戰下公共衛生事件 防控的復雜性和時代性，對人口的流動性、交通網絡 的輻射性、社會組織的主體性等因素缺少考量，各級 政府制定的公共衛生應急預案內容又多來自國家預 案，這使得政府對社區的防控指導缺少實操性和時 效性。

　　最后，社區干部、社區工作者在公共衛生事件 應急管理中容易陷入封閉式網格化管理的思維定 式，缺乏創新思維和循證思維，容易導致防控過度、 作繭自縛等問題。應急演練的缺位、應急預案的欠 缺、應急管理方式的單一，使得社區干部、社區工作 者在公共衛生事件面前缺少必要的預防意識、防控 技能和科學機動的防控策略，往往采用最簡單粗暴 的應急管理方式執行上級部門的命令，被動等待政 府部門的進一步指示和決策，寧愿過分保守也不愿 應勢而動。

　　( 三) 社區公共衛生應急管理方式的工具化

　　在公共衛生事件的防控中，大數據等技術在對 人員、車輛的動態時空追蹤以及防控信息數字化管 理等方面效能顯著，是一種更為科學化和智能化的 防控手段，但這類技術也存在強化利用者技術依賴 感的風險，容易使技術利用者陷入奉數據為圭臬的 技術至上的防控怪圈當中。

　　一方面，大數據、人工智 能等信息技術的決策算法尚處在“技術黑箱”之中，這種基于數據的自動化決策方式容易造成決策偏差 和決策失誤，在缺少現實核驗手段和復核機制的情 況下，有可能擴大公共衛生事件的影響范圍，加劇公 共衛生事件的危害程度，使得部分社區干部和社區 工作者過分依賴于數據結論而喪失自主性和能動 性，出現以數據代替決策、消極怠工、互相推諉等問 題; 另一方面，從一般意義上說，技術本身都是有漏 洞的，其只能處在一個相對完善的狀態當中，技術的 這種不完美性使其容易為別有用心的人所感知和利 用，出現利用技術漏洞使自己成為公共衛生事件防 控的“逃票者”等情況，例如冒用、偽造“健康碼”等， 加劇了社區公共衛生應急管理的復雜性和風險性。

　　( 四) 社區公共衛生應急管理隊伍的非專業化

　　社區在公共衛生人員配置、公共衛生基礎設施 完善、公共衛生應急管理機構健全等方面存在明顯 缺陷。一方面，社區的醫療機構以社區衛生服務中 心、社區衛生服務站為主，這類機構在醫療技術水 平、醫療設施配置、醫護人員能力等方面難以與大醫 院相比，并且越到基層，公共醫療衛生資源和醫療衛 生人員越稀缺，甚至還有尚未被覆蓋的地區。

　　這使 得在公共衛生事件的應對中，社區的醫療機構往往 處于懸浮的狀態，既缺少必要的防護措施和隔離設 施，又缺乏相應的診療條件，難以對病患進行收治。 在這種情況下，大批病患只能涌入大醫院或者少數 定點醫院就診，造成患者之間的交叉感染、擠兌醫療 資源以及“人等病床”等問題，而社區衛生服務機構 在收治和轉運病例途中，也加劇了疫情擴散的風險。

　　另一方面，社區干部配置相對緊缺，工作職責交叉嚴 重，尤其在應急管理方面更缺乏專業人員和專職人 員，這使得一旦出現公共衛生事件，往往由社區工作 者、社區退休人員、社區閑置人員臨時組建成應急管 理小組，既難以開展科學、專業的防控工作，又缺乏 明確的職責范圍。同時，物業人員公共衛生素養和 管理能力的高低也直接影響著社區的防控效果，對 于采取外包物業或由社區居民兼職物業的老舊小區 而言，物業人員結構較為不穩定且缺乏必要的防控 技能，有可能進一步加劇公共衛生事態的惡化。

　　( 五) 社區公共衛生應急動員能力的機能弱化

　　群眾路線既是黨的根本工作路線，也是我國社 會主義制度優勢的具體體現，社區公共衛生應急管 理工作不僅需要社區干部、社區工作者的積極開展， 還需要充分依靠和動員群眾和志愿者的力量，實現 對公共衛生事件的群防群控和聯防聯治。由于社區 構成要素的日趨復雜化以及社會干部、社區工作者 的職能缺位，居民在公共衛生事件防控當中的參與 意識和響應意識并未充分激活，主要有兩個方面的原因。

　　一是社區居委會與群眾之間的陌生感突出。 隨著現代社會流動性的加速，越來越多的安置小區、 “候鳥小區”涌現，社區居民的構成呈現出陌生性、 復雜性、流動性等特征，這使得社區干部、社區工作 者在熟悉群眾、識別群眾、聯系群眾等方面的工作開 展困難，更有放棄群眾路線的可能性和現實性; 同 時，基層社區呈現出“上面千條線，下面一根針”的 工作局面，社區干部、社區工作者承擔著大量繁重、 瑣碎的社會管理和行政事務，在平時的工作中也較 少有時間和精力積累群眾資源以及做好群眾服務工 作。由于缺少對群眾的接觸和深入了解，社區居委 會在公共衛生事件的應急管理中便難以有效引導群 眾、組織群眾、發動群眾，容易出現“社區人員干、群 眾揣手看”等現象。

　　二是社區服務與群眾訴求之間 存在脫離。社區居委會由于自身能力和資源限制， 在社區日常工作當中難以做到面面俱到，容易同群 眾之間產生直接矛盾。尤其在公共衛生等非常態事 件當中，社區干部、社區工作者往往采用“包辦一 切”和“抓大放小”的工作方式，將工作重心落在疫 情防控，而忽視了群眾在醫療、復工、物資采購等方 面的現實合理訴求，服務供給出現偏差導致社區居 委會同群眾之間的矛盾加劇，出現社區群眾不理解、 不配合、擺架子等情況。

　　二、原則引領: 社區公共衛生應急管理體系建構 的邏輯理路

　　任何事物都有其自身的客觀規律和內在邏輯， 社區公共衛生應急管理體系也是在正確認識和深入 把握社區公共衛生應急管理工作的本質特征、現實 困境、客觀聯系等的基礎上建立健全的，在這一過程 中，要處理好整體性與差異性、緊迫性與漸進性、防 控導向與民生導向等重要關系，因勢而謀、應勢而 動、順勢而為。

　　三、發力方向: 社區公共衛生應急管理體系建構 的“精控”之路

　　社區公共衛生應急管理體系的建構要以“五 精”管理為視角，以數字化技術為有力抓手，以社區 網格化管理和協同治理為重要支撐，建設貫穿部署、 識別、決策、實施、協同、監督、評估等環節的全周期 應急管理體系。習近平同志指出，要“強化社區防 控網格化管理，防止疫情蔓延”[17]，社區網格化管理 具有精細化、社會化等優勢，能夠更好地織密織牢社 區防控網。

　　同時，隨著社會發展和社會轉型的不斷 推進，公共衛生事件的破壞性、連帶性和復雜性加 劇，任何一個社區組織都難以憑借自身的知識、能力 和資源應對，需要通過與政府、網絡平臺、數據服務 商等多元社會主體的協作( collaboration) ，實現對社 區公共衛生應急管理工作的“精明管理”“精確識 別”“精準發力”“精密防控”“精細服務”，推動社區 公共衛生應急管理效能的倍增。

　　參考文獻:

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　　[2] 胡光偉. 黃明在全國應急管理工作會議上強調 深入學 習貫徹習近平同志關于應急管理重要論述 全力防 控重大安全風險 奮力推進應急管理體系和能力現代 化[J]. 中國減災，2020，( 3) : 8 - 11.

　　[3] 為戰勝疫情注入強大法治正能量[N]. 人民政協報， 2020 - 03 - 05( 3) .

　　[4] 薛瀾，張強. SARS 事件與中國危機管理體系建設[J]. 清華大學學報: 哲學社會科學版，2003，( 4) : 1 - 6.

　　作者：曹海軍，梁 賽

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